“放管服”改革背景下高校采購管理的實踐與思考

“放管服”改革背景下

高校采購管理的實踐與思考

■ 戴詠梅

當前，政府采購領域改革和“放管服”改革的不斷深化，對高校采購管理提出了更高要求。高校采購領域的“放管服”改革落實情況如何，一個重要的判斷標準就是采購是否真正為用戶帶來方便并實現提質增效。從高校采購實踐看，落實“放管服”改革就是要改變傳統的管理模式和體制，轉變理念、提升服務，使其更加適應發展需要。在這個意義上，“放管服”改革的落實過程也是將原先“管”的部分進行調整和重新分配的過程，“放”的根本在于將原先管理部門的部分權力下放給用戶，“服”則是轉變思維，多換位思考，在政策制定和執行過程中真正為用戶提供方便。由于體制模式、采購對象、采購人需求等特殊性，高校采購管理既要符合政府采購法律法規規定，又要滿足高校教學科研實際需求。南京大學根據國內高校采購管理現狀，圍繞強化采購人主體責任的要求，結合學校實際進行了有益的嘗試和探索。

高校采購管理現狀

十多年間，政府采購法律體系實現了蛻變。政府采購法律體系的構建過程，也是采購工作依法合規、規范發展的歷程，在政府采購政策法規體系螺旋式上升的過程中，飽含對采購部門與時俱進、緊跟形勢的期望。其間，高校采購管理工作經歷了從無序到有序、從分散到歸口、從歸口到獨立的發展階段，工作特點明顯，也面臨不少實際困難。

（一）管理部門情況

2019年11月，筆者對國內39所985高校采購部門的設置情況進行了調研（見圖1）。其中，有23所高校（占比達59%）已獨立建制，尚有4所學校未實現歸口管理，10所高校的采購部門掛靠在財務、資產或實驗室處，有兩所高校的采購部門與實驗室處合署辦公。

在人員配備方面，除了吉林大學、西南大學、武漢大學、上海交通大學等少數部屬高校人員配備較為充足，高校采購部門普遍面臨人手緊、任務急、負擔重的困難。工作人員的來源呈現多元化，從財務、資產、實驗室處、紀委等部門換崗的人員占據了很大比例。采購部門的負責人都是自高校中的“人財物”相關崗位而來，大多數在任期屆滿前后就會被換崗交流；而一線的工作人員，其輪崗的頻率相對較低。

整體上看，高校采購管理模式既有共同點，又存在較大差異。共同點表現為“統一領導、分級采購、分事行權”，即所有實現歸口管理的高校都有一個領導小組來統一負責高校采購工作，領導小組的名稱各不相同；基本按照“學校+職能部門+院系”實現分級管理，部分高校還劃分了更多層級；領導小組、職能部門和院系按照劃定的職權分別行使其職責。最大的不同體現在各個采購管理部門的職責范圍方面，有的采購管理部門負責全校所有的采購工作，有的只完成學校招標采購限額以上的采購事宜，也有的從需求論證、招標組織、合同簽訂到履約驗收實施全過程管理。職責范圍的差異，一方面是各高校管理體制上的差別所致，另一方面，也體現出由于缺少上級的權威指導，高校對采購職能的理解和劃定并不完全清楚。

（二）工作特點

從高校采購工作的業務內容看，大致呈現以下特點：一是業務內容既專業又單一。專業，指所有工作的開展都有一整套法律體系為指導；單一，即所有的業務活動都是圍繞“采購”二字展開。二是程序依法依規，基本上每一流程都“按圖索驥”，靈活性有限。三是資金來源多元，有國家撥款、競爭性經費、社會捐款等，但預算管理范圍內的資金占比很高，即大多納入政府采購管理。四是采購內容豐富，高校采購部門既要為科研人員采購高精尖儀器設備，也要采購教職工福利、大宗物資等生活用品。五是過程管理復雜，十多年間，財政部出臺了多個規范性文件，如果再加上其他部委的制度文件和地方性政策，政策文件估計數量過百，復雜程度可見一斑。六是采購主體需求“明確”，科研人員采購需求的“指向性”較強，而這恰恰是政府采購并不倡導的。

（三）面臨困難

在政府采購改革不斷深化和“放管服”改革精神落實過程中，高校采購管理者面臨的困難和挑戰有增無減：政策調整快、規范化要求高；高校采購資金來源多、預算下達晚等決定了每年留給采購部門的采購時間只有半年左右，在人手緊張的情況下如何按規完成高質量采購，是高校采購管理者一直需要克服的難題；《政府采購法》《招標投標法》的兩法并行，也讓采購管理者無所適從；各類政策文件接踵而至，但科研儀器設備“放管服”改革中關于“科研儀器設備”“科研急需”的定義和權威解讀始終缺失，高校采購管理者只能“摸著石頭過河”、如履薄冰；高校采購部門在高校中的定位多為服務保障，既處于“中心”之外，也奠定了“唱黑臉、背黑鍋、中黑槍”的角色基礎。

高校采購管理工作的思考

管理學中的等邊三角形理論指出，如果讓組織或個體承擔責任，就應賦予其相匹配的權力和對等的利益。三條邊對等，才能充分調動組織或個人的積極性；能力與三條邊匹配，才能使三角形更為穩固。落實“放管服”改革要求的過程中，實現權責利平衡是高校采購管理者必須關注和思考的問題（見圖2）。簡政放權就是要賦予采購人更大的自主權，但權力的下放應與職責相對等和匹配，采購利益的最大體現就是解決政府采購制度實施過程中，因不能滿足特殊需求或個性化需求而被詬病的現象，換言之，就是能夠采購到滿足實際需求、性價比高的產品或服務。

權責利的平衡和對等，一個重要體現就是強化采購人的主體責任。然而，高校采購管理中對采購人主體責任的認知并不清晰，正是因為認識模糊、定位不準，導致實際工作中主體責任缺失、越位、推諉等各種現象時有發生。高校采購工作的完成不是某一部門或某一個人全程獨立承擔，而是相關部門根據學校職能劃分完成不同的管理、協調和組織工作，很多項目還委托給了社會代理機構。所以，高校采購人的責任主體不可能是某一部門或某一個人，而是一個群體；界定具體的責任時，要區分部門責任和個人責任；部門職能和崗位職責要準確清晰，便于責任劃分。

構建高校采購人主體責任機制，需要對其責任內容、責任落實和責任追究機制分別進行梳理和明確。由于高校采購人的責任主體涉及部門和人員較多，他們在采購各環節中發揮著不同的作用，從采購流程上梳理其責任內容具有一定的合理性。按照采購流程對責任內容進行階段性劃分，主要包括預算編制、計劃制定、需求論證、采購實施、合同簽訂和履約驗收。明確責任內容后，高校采購人主體責任的落實主要通過相關制度和規定進行管控和制約，這些制度的建設應和學校整體制度建設密切結合。不過，制度制定只是責任落實的基礎，有效執行和組織實施才是主體責任落實的關鍵。制度落實需要采購環節中的各部門積極領會制度文件精神、及時推進各項工作、明確責任分工；制度實施過程中，應結合國家政策調整、各類突發事件等對制度不斷總結、修訂和完善。制度落實情況的檢查和反饋還需設立責任追究機制，如此才能真正實現責任管理的閉環。

高校采購管理的實踐

無論是“放管服”改革精神的落實還是強化采購人主體責任，最終都要落在管理行為上。南京大學從實際出發，借助制度建設、信息化建設和隊伍建設，開展了有益實踐。

（一）建章立制，推進規范管理

近幾年，南京大學結合學校實際情況，圍繞統一領導招標采購、合理編制采購計劃、科學確定采購需求、嚴格執行政府采購規定、改進完善采購工作規范、深入落實政府采購政策功能、完備采購履約驗收機制、完善內部控制等修訂出臺了系列文件，進一步明晰了采購前期論證、中間審核監督、事后績效評價等環節的責任邊界。規章制度和系列文件出臺后，還制作了配套流程圖、業務用表和合同范本等，為執行人提供了邏輯清楚、描述準確的直觀指導，有效地保證了制度執行。

（二）完善信息化建設，施行陽光采購

為提高采購效率、提升服務水平、實現陽光采購，南京大學以雙一流建設和事業發展需要為導向，按照“分批建設、逐步對接、服務貫通”的思路，以“單點登錄、一鍵采購”為目標，探索采購速效并行，嘗試構建招標采購管理服務全流程一體化平臺。目前已開通南京大學招標辦公室微信公眾號，老師和供應商能夠通過手機隨時了解項目進展、獲取信息，實現部分業務移動端辦理和審批；更新了招標辦公室網站，讓招標辦公室網站真正成為發布公告、了解信息、業務辦理等一體化溝通管理服務平臺入口；上線招標與采購管理系統，該系統與學校OA系統、人事系統、組織系統、財務系統、信息門戶等實現貫通，“讓數據多跑路、師生少跑路”，無需紙質材料流轉，所有事項以線上“申請+審批”模式完成，極大地方便了師生；開發了快速采購系統，該系統主要針對學校招標采購限額以上、政府采購限額以下項目，通過自動評審、專家評審等方式創新采購，提高效率。

（三）加強隊伍建設，打造專業采購

管理是社會組織中為實現預期目標，以人為中心進行的協調活動。從這一視角出發，南京大學招標辦公室將隊伍建設放在核心位置，多措并舉，從采購工作者的角色定位出發，打造了一支業務熟練、能力全面的采購管理隊伍。一是學習者角色，從參加培訓和自我學習兩方面入手，不斷提高隊伍的專業素養；二是分享者角色，每位參加培訓的人都在部門內部做培訓分享，實行“新員工講課制”，采用“命題作文”或“自主選題”，促使學習者從被動學習轉為主動學習；三是傳承者角色，推行“老員工總結制”，老員工從過程管理入手，總結工作過程中的注意事項、相關問題和可能出現的狀況，為新員工掃清工作障礙；四是聯絡者角色，在基本業務技能熟練的基礎上，成為與院系、供應商、聯絡員、代理公司之間的“立交橋”，及時互通有無，有效推進工作開展；五是研究者角色，循著提出問題、分析問題和解決問題的思路，深入探討和研究業務政策，撰寫專業文章，在學習中思考、在思考中總結、在總結中領悟。在角色發展的引導下，營造出“學中干、干中學”“學中思、思中學”的良好氛圍，從而實現自我學習、自我完善和自我提升。

著名管理學大師彼得·德魯克曾經說過：“管理，從根本上講，意味著用智慧代替魯莽，用知識代替習慣與傳統，用合作代替強制。”高校采購管理工作正處于深改大潮的風口浪尖，這既是機遇，更是挑戰。我們只有運用智慧、掌握知識、通力合作，才有可能迎頭趕上，將高校采購管理工作推向新的高峰。

（作者單位：南京大學招標辦公室）

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