慎用“優先采購本國產品”

慎用“優先采購本國產品”

《政府采購法》只有“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”的規定，并無“優先采購本國產品”的表述。“優先采購本國產品”可能適用于一些特殊情形，即使如此，也要慎用這一表達方式。

■ 焦洪寶

近日在一次政府采購進口產品檢測設備的專家論證會上，有位多年從事設備采購的專家認為，當前我國適用的政府采購政策只是應當優先采購本國產品，故經過進口論證后的招標采購也允許國產產品參與投標競爭，并且認為沒有明確的法律規定政府采購只能采購本國產品。

雖然筆者十分清楚《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）對應當采購本國貨物、工程和服務做了明確規定，但聽了這位資深業內人士的話，筆者還是突然意識到，多年以來我們在《政府采購法》的宣傳上或許有些不到位，過多地使用了“優先采購本國產品”這一不當表述，讓人誤認為國產產品和進口產品有權在政府采購市場上“同臺競技”，政府采購只要對本國產品有“優先”的支持就可以。為驗證這一事實，經進一步在網絡上檢索“優先采購本國產品”這一關鍵詞，筆者發現早在2008年有關媒體在報道財政部制定的《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進口產品管理辦法》開始實施的時候，使用的新聞標題就是“財政部解讀政府采購：應優先采購本國產品”。另外在2009年，我國出臺4萬億投資拉動內需的經濟增長計劃，發改委與工業和信息化部、監察部等其他八部委聯合發文《關于印發貫徹落實擴大內需促進經濟增長決策部署、進一步加強工程建設招標投標監管工作意見的通知》，強調“政府投資項目屬于政府采購的，除需要采購的工程、貨物或者服務在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取等法定情形外,應當采購本國產品”，然而在外國人士做出“中國政府似乎有意將外國供應商排除在其4萬億元人民幣財政刺激方案下的合同之外”的語意含混的指責下，又有多家媒體以“九部委聯合發文：4萬億優先買國貨”“政府采購優先買國貨”“四萬億優先買國貨是國際慣例”等表述開始澄清和回應。這些報道僅從題目上就已經曲解了聯合發文的主旨，而且還給業內人士帶來了困惑：政府投資是否都屬于政府采購？不納入政府采購的政府投資，是否也應當優先采購國貨？

“優先采購本國產品”這一表述的不當之處在于，政府采購確立的采購國貨原則，不是要在本國產品和進口產品之中給予本國產品優先的地位和對待，而是要只采購本國產品、不采購進口產品，采購進口產品或給予進口產品同臺競爭的機會只是經過專家論證和財政部門審核之后的特例。如果頻繁不當地將我國遵照國際慣例確定的“政府采購應當購買本國產品”這一重要法律原則和明確的法律規定表述成了“政府采購應當優先購買本國產品”，雖只是兩字之差，但意思卻發生了巨大的變化。筆者認為，在以下語境中可能用到“優先采購”的表述時一定要謹慎對待。

首先，在進口產品采購管理上，關于優先采購的規定，《政府采購進口產品管理辦法》只有“采購人采購進口產品時，應當堅持有利于本國企業自主創新或消化吸收核心技術的原則，優先購買向我方轉讓技術、提供培訓服務及其他補償貿易措施的產品”的表述，此規定明顯是指在經審核同意采購進口產品時，在進口產品之中要優先挑選同意向我方轉讓技術、提供培訓服務及其他補償貿易措施的產品，這個優先不是進口產品和本國產品比較的優先，而是進口產品之間的優先，即便考慮允許進口產品采購的情況下，進口產品與本國產品共同競爭，這一優先的政策規定也只應在不同的進口產品之間考慮如何落實，而不應將這一優先政策片面擴大適用，使進口產品僅基于此就取得相對于本國產品的競爭優勢。

其次，在論證審核允許采購進口產品的情況下，遇有進口產品和本國產品均具備投標響應的實質資格條件進入到詳細評審環節時，是否可以設置本國產品優先的評審要素？筆者認為按照《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條的有關規定，單純以是本國還是進口為由進行區別對待的合法性容易受到質疑，且既然允許采購進口產品的結論正是由于本國產品不能滿足采購需求，因此采購人一般也并不會再設定本國產品優先的評審標準。如果在采購中有國產“黑馬”出現，其相關采購需求的指標超出了進口產品，則一方面可能表明進口產品論證審核是失敗的，另一方面在有“硬核”指標作依托的情況下本國產品也能夠取得競爭優勢，無須再賦予優先采購的待遇，應當更多地警惕沒有充分依據的優先采購進口產品的情況出現。特別是在進口論證審核環節，對性能指標方面與本國產品相比較有差異的進口產品論證時，在沒有權威機關檢測結論或業內公認的、能提升性能的專利技術作依托的情況下，僅憑采購人此前的使用感受，結合參與進口產品采購論證的技術專家的認知，能否確立確有采購進口產品必要以滿足采購人該項需求的論證意見，也還需要做嚴格的把握。

再次，當討論政府投資時，如果涉及使用的是非財政性資金，或至少在最初投入資金的來源上是非財政性資金（例如貸款或自行發債籌集資金后政府采購建成品）且被認定不納入政府采購管理時，這些投資項目是否應當或是否可以明確要求“優先采購本國產品”？筆者認為，如果不作為政府采購來管理，例如一般地方國有企業進行基建項目投資建設采購招標時，其采購時面向市場，應允許國內外供應商公平參與競爭。實踐中，對于國外供應商有優勢的建筑設計等服務的采購，也確有很多國外供應商取得了大額投資項目的采購合同。因此在非政府采購領域，除非我國在國際貿易領域有差別待遇的規定或其他基于互惠的非國民待遇安排，項目采購人不應當對國內外供應商區別對待，而應當把競爭的焦點集中于如何實現采購需求。

最后，優先采購在政府采購具體項目評審中的運用情形僅限于有明確法規政策作為依據，包括同等條件下優先采購中小微企業產品、監獄企業產品、節能產品（同時涉及強制采購的表述）、環境標志產品，同等條件下優先采購貧困地區農副產品等政策安排或意見。同時，不當地優先采購本地產品等做法并不可取，這樣的做法不利于優化營商環境，有悖于政府采購公平的原則。可見實踐情況相對比較復雜，準確把握和不斷創新、落實好優先采購政策，還需要業界共同的努力。

（作者單位：天津外國語大學）

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