營商環境建設與政府采購評估體系（上）

編者按：世界銀行對政府采購內容的評估主要涉及兩份報告。一是每年發布的《營商環境報告》，另一是不定期發布的《公共采購評估》。2020年起，世界銀行《營商環境報告》將政府采購由觀察指標轉為正式評估指標，占各經濟體營商環境總得分比重的1／11，政府采購指標的納入將對我國全球營商環境中的排名產生重要影響。政府采購如何為優化營商環境“添柴加薪”是今年我國各級政府關注的重點。為此，《中國政府采購報》特邀國際關系學院公共市場與政府采購研究所首席研究員劉慧教授撰文介紹上述兩份報告，并分析報告中通過哪些指標對政府采購進行評估，各項指標占比又是如何，供讀者參考。

營商環境建設與政府采購評估體系（上）

——世界銀行營商環境指標分析

■ 劉慧

2003 年起，世界銀行對全球 100 多個經濟體的營商環境進行橫向比較，并先后發布 了17 期《營商環境報告》（Doing Business）。2019年世界銀行發布的《營商環境報告》中評估范圍擴大到190個經濟體，評估內容為這些經濟體國內商業規則運行效率情況。2013年，世界銀行首次發布《公共采購評估》（Benchmarking Public Procurement），為全球公共采購指標體系設立世界標準評估模式。《公共采購評估》從對最初11個國家（經濟體）公共采購工作進行評估，到目前已經擴展到188個國家（經濟體）。《營商環境報告》的核心是從企業經營的便利度入手，考察該國（或經濟體）的商業法規以及法規下的具體執行辦法。《公共采購評估》的出發點和評價手段與前者相同，共同成為營商環境建設的重要指標體系。

世界銀行報告中使用“公共采購(Public Procurement)”，在內涵上與我國目前使用的“政府采購（Government Procurement）”有一定差異，但以資金來源劃分市場角度看屬于同一領域。因此，為便于閱讀，本文中的“公共采購”與“政府采購”為通用概念。

政府采購與營商環境的關系

公共采購是指公共部門從私營部門購買貨物、工程和服務的過程。世界銀行每年出版的《營商環境報告》中通過“向政府銷售”（Selling to the government）這一指標評估有關公共采購的相關內容。在《營商環境2017年報告》中，公共采購指，所有公共部門為發揮功能、滿足需求向公民提供公共產品或服務而進行的采購活動。這其中包括建造學校、提供醫療服務、向公共設施提供信息技術服務以及公共交通系統服務團隊人員的招募等，這些采購活動最終都需要私營部門或企業參與。

公共采購（政府采購）這一活動是如何影響營商環境的呢？筆者將其歸納起來有三點：第一是通過公共采購自身的“能量”；第二是通過公共采購的政策功能；第三是通過公共采購的過程和結果。

首先，公共采購自身“能量”對營商環境的影響。 按照世界銀行和經濟合作與發展組織（英語：Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD）連續30多年的數據收集顯示，公共采購占OECD國家政府支出12%，其中2019年，OECD國家中公共采購占政府平均支出約30%；公共采購占世界經濟總量（GDP）的10%-25%。公共采購市場每年對各個領域的產品和服務項目發出需求，使其成為私營市場的最大的 “機會倉庫”。此外，由于公共采購規模在各國經濟社會中的重要分量，民眾也對政府開支的使用和公共采購的效果十分關注。世界銀行通過對88個經濟體中3400個企業的調查研究表明，低效率采購使全世界公共采購平均浪費采購支出達到公共采購支出總額的25%-50%，賄賂金額占公共采購支出的4%-10%。全世界政府采購合同金額的1/5都損失在腐敗上。而有效的審計和評估不僅可以降低采購成本，還可以減少腐敗發生。采購法規越透明公開，企業向政府官員支出的費用和賄賂就越少。

其次是公共采購的政策功能對營商環境的影響。公共采購通過政策功能對私營部門和企業提供多種刺激手段，從而對其營商環境產生影響。這種影響分為近期和遠期兩種影響。政策功能對私營部門和企業的近期影響主要是供應商的競爭；遠期是對市場和經濟創新、投資和競爭力的影響。據有關研究表明，哪些地方對公共采購的設限低，那些地方的私營部門就更愿意在創新和開發方面“冒頭”競爭。對于企業，尤其是那些以公共采購公平競爭的中小企業，政策功能對其影響的促進作用就更加明顯了，通過公平競爭這些企業的創新和創造更能滿足市場需求。因此，公共采購的競爭性和公共采購的政策是許多部門和領域長期發展的關鍵。所以，公共采購還極大地影響著一個國家的經濟結構、走向和社會發展。

最后是公共采購的過程和結果對營商環境的影響。公共采購的運行皆為法規執行的體現,是公共采購法律和規則制定和執行質量的表現。包括：公共采購透明度、公平競爭或非歧視、誠信、效率與質量等，這些恰好是營商環境最為重要的核心要素。不論公共采購的法律和規則是怎樣的，它采用公開競爭招標還是單一來源采購，它的法規與現實做法的配套程度（或扭曲程度），都足以對供應商或承包商產生足夠大的影響：或是樹立供應商公共市場誠信和效率的信心；或是打破原有的顧忌而采用不良手段來參與采購過程；或是因為政府采購程序的某些弊端，喪失了他們原有的信念而不再參與公共采購市場的競爭。比如，公共采購的誠信建設也是營商環境的重要指標。如果公共采購部門能及時支付采購貨款，不僅可以促進企業更好地履行合同義務，而且會維持整個行業供應鏈的資金、上下游產品的有效銜接。而公共部門一旦拖欠款項可能對企業、特別是中小企業帶來災難性的影響。再如，公共采購中公開透明的力度也對營商環境產生重要影響。如果供應商沒有暢通的信息渠道或者信息獲取成本過高，便會阻礙其企業進入市場；如果沒有明確采購競爭程序規則，企業無從判斷進入市場參與競爭的成本和勝算可能性，就會放棄參與公共采購的機會。總之，公共采購程序和結果會影響參與公共采購市場企業的數量、影響市場的活躍程度，成為市場經濟發展的重要導向。此外，公共采購中公共部門與企業，特別是民營企業及大量的中小企業的良好溝通和協作，會促進公共部門得到更優質的產品，民眾得到更優質的公共服務，最終提高民眾的獲得感以及對政府開支有效使用的信任感。

世界銀行評估的范圍和分析方法

首先是評估范圍。以《2020年營商環境報告》為例，世界銀行衡量了2019年190個經濟體（國家），從12個方面的指標進行評估（見下表）。其中10個指標是長期監測指標，通過分析用于當年全世界營商便利度排名。后2項中的第11項，即“勞動力市場法規”不作為營商便利度世界排名的指標項，第12項，即“向政府銷售”是自2017年營商環境報告新增的評估內容。

表格中的每一個指標項，分別代表一組指標。例如“通電”，指的是“電力供應保障程度” （一級指標）。其中包括“供電基礎設施”“能源領域的法規”和“電價及相應成本”（二級指標），“供電基礎設施”再細分為電站情況、電網情況、供電服務情況（三級指標）等。在每年的評估報告中，世界銀行都會對指標體系的子項目進行相應的補充和完善，對二級或三級指標進行微調，使其更加便于操作和分析。此外，《營商環境報告》的數據和案例分析每年都圍繞不同的側重點進行。例如，2017年報告中，在12個方面指標體系項下的分析都將營商環境對中小企業的影響作為側重考慮評價。當意識到公共采購在世界經濟的巨大影響力后，報告將政府采購評估納入指標體系建設和營商便利度的分析中。

企業和投資人選擇市場的重要因素就是營商環境，一個國家的營商環境好壞關系到企業參與和進入市場的積極性。所以，營商環境建設的根本目標就是為企業提供優質的氛圍，以留住和吸引更多的企業參與。例如，營商環境報告對公共部門政府采購支付問題十分重視。因為，延遲支付對企業、特別是中小企業來說，可能帶來資金斷裂的嚴重影響。相反，政府采購部門的及時支付，不僅會促進企業更好地履行采購合同義務，而且會維持整合行業供應鏈的資金、供應等的有效銜接。所以，以此理念設立的指標包含兩項內容，一是考核評估對象國的政府采購或公共合同的法律框架中，是否有關于政府采購合同履約后的支付規定，包括如不能向企業支付款項，應當如何予以補償。二是考察該國政府采購實際支付的平均時間。

其次是分析方法。公共采購評估的最初意圖是提升國際援助資金使用效率、形成一套采購管理系統。該系統由OECD聯合包括世界銀行在內的國際金融組織共同發起，由各OECD成員國的公共采購系統提供指標數據。2008年，世界銀行開始在各國推廣采購規范運行程序，從完整運行的典型國家（或地區）收集數據，主要運用“營商環境評估系統方法”，同時配套使用MAPS（Methodology for Assessing Procurement Systems）作為研究方法開始啟動評估。形成的評估的成果是《各國采購評估報告》（CPAR）：對評估國的采購法律、機構和相應的改革進行總結，對公共采購、公共資金管理和經濟治理能力進行評估。同時應運而生其他評價體系，包括：《公共開支和財政問責系統（PEFA）》等。

此后，世界銀行對評估系統的指標體系不斷完善和細化，逐漸增加優秀采購和制度改革的典型案例和案例分析，包括近幾年強調通過政府采購電子化、網絡化實現政府采購透明化，形成有借鑒意義的示范效果。經過多年的積累和完善，世界公共采購指標體系的標準化、可衡量化已初步完成，數據采集和研究方法已經形成，只要明確研究和評估的方向，就可以在同一套完整的指標體系中，提煉出各類典型案例和比較準確的評估結果。例如，結合營商環境的評估目標，可從指標體系中分析出企業進入公共采購渠道的難易程度，衡量企業與政府交易、履行合同成本有多大，從而對該國公共市場便利化程度進行效果衡量。所以，除了不定期發布的專題報告《公共采購評估》之外，指標體系還用于歷年的世界營商環境報告。

（本文未完待續，作者單位：國際關系學院公共市場與政府采購研究所）

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