淺探我國如何開展政府采購績效評價（三）

淺探我國如何開展政府采購績效評價（三）

■ 本報記者 昝妍

政府采購績效評價方法

評價方法的科學性、合理性直接決定著評價結果的優劣。據記者不完全統計，目前我國各地主要運用的政府采購績效評價的的方法有以下幾種：

第一，成本效益分析法（Cost Benefit Analysis），又稱為投入產出法。該方法將成本費用分析法運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。它是最常見的政府采購績效分析和評價方法。該方法針對政府采購支出確定的目標，比較支出所產生的效益及付出的成本，通過比較分析，判定最小成本取得最大效益的項目是最優項目。如果從微觀角度運用該方法，就是判斷政府采購項目的邊際社會效益是否超過其邊際成本；若從宏觀角度則采用“機會成本”法，其中成本包括，人力、物力、財力以及資源的機會成本。此外，還要考慮貨幣的時間價值。從理論上來說，在運用成本—效益分析法評定的過程中，應包括外在成本和外在收益。但是，由于外部性難以用數量化計量，因此在政府采購績效評價的實際運用中，成本—效益分析法僅對行為主體內在成本和收益進行分析并確定其大小，對外在的成本和收益則采用估計的方法，最終粗略估算出整體效益。作為廣泛應用的價值評價方法，成本效益評價法的方法論已經比較成熟。但該方法需要大量的數據支持和諸多假設，其計算工作量較大，在數據來源、定價準確性方面存在一定的弊端，從而使其應用受到限制。目前國際上應用成本效益評價法的國家和地區不多，例如，澳大利亞在決策是否進行基礎設施項目建設時會使用該方法。

第二，功能分析法（Functional Analyses）。功能分析作為一種分析方法，由英國人類學家B·馬林諾夫斯基和A·R·布朗首先加以系統地運用。功能分析法首先要明確分析對象，然后是確定考察現象整體對社會的影響和作用，也就是把研究對象和現象放在社會之中，考察它對社會各方面的影響和作用。公共支出管理的核心是公共資源的分配和有效使用，政府采購制度作為公共支出管理的手段，除了發揮其節約財政支出、提高財政資金使用效益的效率功能外，還在調控經濟總量、調整經濟結構、促進中小微企業發展和協調社會發展、綠色環保、促進不發達地區就業等方面發揮多樣化的社會功能。政府采購領域，該方法是通過比較政府采購所花費和所實現的職能，衡量政府采購部門的工作質量，從而得出其績效情況的結果。衡量工作質量的標準不僅包括經濟效益還包括采購活動產生的政治和社會職能的效果。

第三，因素分析法（Factor Analysis ）。因素分析是20世紀初期從心理學領域發展而來的一種多變量統計方法。在政府采購領域，該方法注重考察政府采購活動所需要的直接費用和間接費用，盡可能地將各種費用因素盡量多地列舉出來，并同時將可能產生的直接收益和間接收益列舉出來，進行綜合分析。其中，可以用同一單位來衡量費用和效益并進行分析比較；不能用同一單位表示出來的其他因素，則將具有相似性質或一定可比性的指標并入一組，然后分組進行對比分析；最后再綜合各個因素，得出政府采購的效益。

第四，最低費用選擇法（The method of minimum cost choice）。該方法又稱為最低投入法，這種方法主要用于在無法取得有關政府采購項目的預期收益時，分析比較項目的投入、費用或成本，最低費用的就是最優項目。例如對于國防支出項目其成本比較容易計算而其效益則是難以計算的，因此對這類項目的預算決策進行分析時，可以只計算該支出項目的成本選擇成本最低的作為最優支出項目。在政府采購活動中，也有一部分的采購項目無法衡量其產生的預期效益，尤其是社會效益和長期效益，對這些項目支出可以用最低費用選擇法，即只衡量、計算有形成本，評價某項采購活動在一定條件下是否實現成本費用最低，是否還有其他項目在取得相同或相似成果、效益的前提下成本費用更低。

除了以上四種常用的方法外，我國理論界還有學者通過層次分析法(Analytic Hierarchy Process)，對政府采購評標、政府采購供應商選擇（政府采購程序）方面進行績效，通過平衡計分法（Balanced Score Card）對政府購買服務項目績效評價。

政府采購績效評價標準和指標體系

政府采購績效評價標準決定了評價結果的準確性以及評價目標是否能實現。評價標準是指以一定量的有效樣本為基礎測算出來的標準樣本數據。政府采購績效評價標準按照可計量性分為定量標準和定性標準。定量標準和定性標準，第一，根據標準的取值基礎不同，分為行業標準、計劃標準、經驗標準和歷史標準四類；第二，根據時效性可分為當期標準和歷史標準；第三，根據標準形成的方法分為測算標準和經驗標準；第四，根據區域分為國際標準和國內標準。

政府采購績效評價指標體系是政府采購績效評價的核心，是具體政府采購項目績效目標實現程度的考核工具。通常來說，政府采購的績效可以分別從宏觀和微觀兩個層面衡量。

政府采購績效評價指標體系之宏觀績效

宏觀績效是就政府采購制度而言，它可分為規模效率、人員效率、政策效率、管理效率。

規模效率是指政府采購在一定規模的基礎上所起到的節約財政支出的效果。政府采購的規模效率總體來說從兩方面評價：第一是全國政府采購占財政支出和國民生產總值的占比越大，政府采購規模越能帶動財政管理和經濟效率的提高。如果政府采購在政府財政支出或國內生產總值的比例過小，政府采購規模效率就會比較低。一般來說，西方國家政府采購占財政支出的30%，占國民生產總值的10%。政府采購的規模指標是一個相對的量，其計算公式為：政府采購規模效率=當年政府采購實際支出金額／當年財政支出總額（或GDP）。

人員效率主要評價對政府采購從業人員的辦事效率。人員效率具體可通過人員經費和人均采購額等指標來衡量。人員經費指政府采購過程中所發生的辦公經費、工資費用、組織采購活動的費用、學習考察費用、培訓費用。人員經費占政府采購總金額的比重越低，說明人員經費相對于采購額來說越小，效率越高。反之，人員經費占政府采購總金額的比重越高，說明政府采購活動中效率越低。人員經費比重=（當年的人員經費總費用／當年政府采購總金額）×100%。人均采購額是指政府采購人員所分擔的政府采購金額。人均采購金額越大，說明采購效率越高，即用較少的經費完成較高的人均采購額。其計算公式為：人均采購額=當年的政府采購額／政府采購人員數量。

政策效率主要是對政府采購政策制定是否科學、是否適用、是否能促進經濟增長進行評判。政府采購政策效率可以通過政府采購對經濟增長的貢獻來衡量。通常來說，經濟下滑時期，國家應鼓勵擴大政府采購規模的政策，帶動國民經濟的發展；經濟過熱時期，國家會壓縮政府采購規模，為經濟降溫。政府采購對經濟增長的貢獻=（國民經濟總量變動的百分比／政府采購規模變化的百分比）×100%。政府采購對經濟增長的貢獻率越大，表明政府采購的政策效率越高；反之效率越低。除了政府采購對經濟增長的貢獻量，政府采購還應調整結構進而對產業結構的升級、促進就業的增長、社會總供給和總需求的平衡、保護民族產業、縮小貧富差距等。但這些內容很難用某一指標來衡量。

管理效率主要用于評價政府采購管理體制及機制是否高效。政府采購管理貫穿于政府采購全過程，這包括：有關政府采購的法律、法規和政策的執行情況；政府采購項目預算的執行情況；政府采購的采購標準、采購方式和采購程序的執行情況；政府采購合同的履行情況；政府采購質疑投訴的管理；其他應當監督檢查的內容。政府采購管理效率是綜合管理的結果。由于管理效率無法直接計算，因為也沒有合適的指標計算方式。

政府采購績效評價指標體系之微觀績效

微觀績效是就具體的政府采購行為而言，它可分為資金效率和行政效率。

資金效率是指政府采購對資金的節約程度，即政府采購的節支情況，可通過節支率指標衡量。節支率越高表明政府采購節支效果越明顯。節支率可從三個層面進行考核：第一是，單個政府采購項目的節支率；第二是，某指定采購類別或指定采購某品目的節支率；第三是，某年度政府采購的總節支率。通常來說，政府采購節支率越高，表明政府采購的節支效果越明顯。這里需要強調的是，節支率只是衡量政府采購績效評價的一個指標。并且政府采購節支率并非會越高越。在物有所值的制度目標下,政府采購更強調的是優質優價。此外，政府采購預算金額受多方面因素影響，其中最重要的就是政府采購預算的編制。預算編制越細致、科學，政府采購預算金額越與政府采購實際金額接近，節約的余地越小，節支率就越低。政府采購節支率=［（政府采購預算金額-政府采購實際支出金額）／政府采購預算金額］×100%。

行政效率是來衡量政府采購能否滿足采購單位需求的評級指標。具體來說，就是通過政府采購周期衡量集中采購全過程的效率。一般認為，政府采購周期越短，行政效率越高。（前提是按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》所規定的期限完成采購程序。如，“貨物和服務項目實行招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日”。）尤其是，今年以來多省市采購單位和中央預算單位都提前公開政府采購意向，可以讓政府采購供應商有充分的準備時間，競爭性可完全發揮。政府采購周期=財政部門需求審核及任務下達期+采購信息公告期+招標文件編制期+中標公示期+開評標期+中標公示期+質疑投訴期+合同履行期+付款期。

（未完待續，下篇于9月15日三版刊登）

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