淺析政府訂單供應鏈金融

淺析政府訂單供應鏈金融

■ 汪泳

隨著供應鏈金融的發展,其模式和產品形式呈現出不斷豐富化、多樣化、復雜化的特征。供應鏈金融作為回應產業發展需求而存生的產物,其核心是金融、本質是風險。這些風險成為制約供應鏈金融發展以及供應鏈中中小微企業融資發展的制約因素。政府訂單供應鏈金融的應運而生恰好是降低供應鏈金融風險的關鍵性力量。因此筆者認為有必要對政府訂單供應鏈金融這一產物淺作分析。

政府訂單供應鏈金融的定義

政府訂單是指政府部門使用財政性資金采購貨物、工程和服務的行為，涵蓋了公共資源交易活動中的政府采購和建設工程交易。其參與主體是金融機構、中小企業、擔保機構、保險機構和小額貸款機構以及政府機構，其具體模式包括訂單融資和信用擔保等若干模式。

政府訂單融資，是指參與政府訂單活動中標（成交）的供應商，憑借與政府訂單單位簽訂的采購合同項下的預期回款作為主要還款來源，向參與政府訂單融資業務的金融機構申請，金融機構以各自信貸政策為基礎提供資金支持，政府訂單有關部門配合金融機構確認采購合同的真實性、有效性，并按采購合同的要求履行付款業務的融資模式。通過訂單融資，促進企業特別是中小微企業獲得更多的融資便利，促進企業更加依法誠信經營，促進金融機構更好地為實體經濟發展提供優質服務。

政府訂單信用擔保，是將信用擔保作為政策工具引入政府訂單領域，由專業擔保機構為供應商向采購人、代理機構、金融機構提供的保證，主要包括投標擔保、履約擔保等形式。而信用擔保中的融資擔保則應當作為訂單融資中的增信形式。作為一種有效風險分散、信用增級的市場化運作手段，政府訂單信用擔保有利于降低中小企業參與政府訂單的成本，增加參與政府訂單的機會和擴大融資渠道，優化中小企業發展環境。

政府訂單供應鏈金融的必要性

實體經濟貸款難、貸款貴的問題近年來一直很突出，主要表現在以下方面：一是貸款門檻高。中小企業特別是小微企業無抵押就無法獲得貸款。二是貸款到位遲。企業提供資料多，流程長，審核程序復雜。三是貸款金額少。企業流動資金周轉困難。四是貸款成本高。融資成本普遍在10%以上。五是創新型企業和中小微企業自身因素。初創時期普遍資金缺乏和貸款擔保抵押物不足。

政府訂單融資政策充分利用現有采購機制，以政府采購訂單的預期回款為主要還款來源進行信用貸款，可有效解決政府訂單中標企業融資難融資貴的問題，提高企業競爭力。

政府訂單供應鏈金融的五大特點

第一，政府訂單供應鏈金融是參與政府訂單活動中標（成交）的供應商，憑借與政府訂單單位簽訂的采購合同項下的預期回款作為主要還款來源的融資模式。通過鎖定回款賬號來規避風險。

第二，在供應鏈金融的信用評估中，核心企業的信用風險是供應鏈信用風險的主要來源。政府訂單供應鏈金融核心企業就是政府自身，其信用風險不是評估重點，重點在于合同的履約風險。

第三，供應鏈金融核心企業與其他上下游企業之間的交易需要核實，確保業務流程的真實性。政府訂單供應鏈金融的交易真實性的核實，可以通過政府信息公開途徑，依據政府訂單法律法規作保障。

第四，供應鏈金融是一種財務融資，企業向金融機構的抵押物不是固定資產，而是應收賬款、預付款和存貨等流動資產。政府訂單供應鏈金融是一種訂單融資，訂單產生時，作為第一還款來源的收入并未形成應收賬款。

第五，目前訂單融資和信用擔保模式存在的痛點: 一是參與的擔保機構審核時間長，收費高。二是企業貸款資金不能循環使用，使用不便。三是供應商在生產、采購過程中出現的轉包、產品質量等問題而產生履約風險。四是由于政策調整、履約能力、財政支付能力等因素而產生的取消采購或財政不能撥款風險。

政府訂單供應鏈金融的六大創新

第一，它是政策功能的創新。政府訂單融資流程完全依托于現有政府訂單流程，政府訂單中標供應商憑借政府訂單合同項下的預期回款作為主要還款來源進行信用貸款，聚焦政府訂單中小企業普遍缺乏不動產抵押的融資“痛點”，創新性地將政府訂單和供應鏈金融相結合，有效解決金融資金供給側與社會投資需求側不匹配、不協調和不平衡的難題。

第二，它是供應鏈金融的創新。政府訂單供應鏈金融創新開始從新的視角評估中小型企業的信用風險，從專注于對中小企業本身信用風險的評估，轉變為對整個政府信用以及政府訂單交易的評估。這樣既真正評估了業務的真實風險，同時也使更多的中小型企業能夠進入金融機構的服務范圍。

第三，它將政策疊加效應和綜合配套效益融合。以深圳為例，訂單融資改革依托于市委市政府已發布的《關于支持企業提升競爭力的若干措施》《關于促進科技創新的若干措施》《深圳市中小微企業動產融資貸款動產融資補償金操作規程(試行)》以及《深圳市中小微企業貸款風險補償金操作規程（試行）》等系列文件規定。市區兩級政府關于中小企業貸款風險補償、創新企業貼息補助、信用再擔保等政策的已有投入資金規模達數十億元以上，通過政府訂單融資改革有效整合相關既有配套政策，不僅不需要財政資金額外投入，又可以充分發揮中小企業貸款風險補償政策、財政貼息補助、融資擔保、政銀合作等各項獨立政策的疊加效應和綜合配套效益。

第四，它促進誠信體系建設發展。訂單融資改革依托《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）的通知》，對通過政府訂單合同造假等方式違規獲取政府訂單融資或無故不及時還款的供應商，除按融資合同約定承擔違約責任外，應按“不良行為情形”記入供應商誠信檔案；情節嚴重的，記入供應商誠信檔案“黑名單”。該項措施有效促進和補充完善了社會信用體系的建設，充分體現了中央提出“推進社會誠信體系建設，讓失信者寸步難行”的精神。

第五，它體現了政府既不干涉行政管理也不約束市場行為。政府部門嚴格遵循現有公共資源交易程序和國庫支付程序，不涉及現有制度、規定和程序的改變。政府部門不提供擔保，不承擔風險，也不對具體對象和具體業務做出干預。政府訂單供應鏈金融創新不涉及規范行政管理事務，也不約束金融機構和供應商的雙向借貸選擇。

第六，它做到了真正意義的普惠金融。據統計數據，政府訂單中標企業中，中小企業占中標金額的三分之二以上。三分之二以上的中小企業普遍無融資授信額度。中小企業民間融資年利率基本在10%以上。政府訂單供應鏈金額可以降低利率水平約一半左右。

政府訂單供應鏈金融的模式主要有四種

政府訂單供應鏈金融的基礎性產品為直接訂單融資和擔保（或保險）訂單融資；關聯產品為投標保函和履約保函。

第一種，直接訂單融資。它指參與政府訂單活動中標（成交）的供應商，憑借與政府訂單單位簽訂的采購合同項下的預期回款作為主要還款來源，向參與政府訂單融資業務的金融機構申請，金融機構以各自信貸政策為基礎提供資金支持，政府訂單有關部門配合金融機構確認采購合同的真實性、有效性，并按采購合同的要求履行付款業務的融資模式。

第二種，擔保（或保險）訂單融資。它指專業擔保機構為供應商向銀行融資提供的保證擔保。供應商可以自愿選擇是否采取融資擔保的形式為政府訂單項目履約進行融資。采購代理機構應當在招標文件中告知供應商可以選擇是否采取融資擔保的形式為政府訂單項目履約進行融資，并附上試點專業擔保機構的聯系方式。

第三種，投標保函。它指由專業擔保機構為供應商履行支付投標保證金的義務向采購人或者采購代理機構提供的保證擔保。供應商在投標有效期內發生撤回投標文件，或中標后因自身原因不簽署政府訂單合同等行為而應實際支付保證金的，由專業擔保機構按照擔保函的約定履行擔保責任。

采購人或者采購代理機構應當在招標文件中明確規定供應商可以以投標擔保函的形式交納投標保證金，并將政府訂單投標擔保函作為招標文件的附件。供應商可以自愿選擇是否采取投標擔保函的形式交納投標保證金。

第四種，履約保函。它指由專業擔保機構為供應商支付履約保證金的義務向采購人提供的保證擔保。供應商未按政府訂單合同履行約定義務而應實際支付保證金的，由專業擔保機構按照擔保函約定履行擔保責任。

采購人或者采購代理機構應當在采購文件中明確規定供應商可以以履約擔保函的形式交納履約保證金，并將政府訂單履約擔保函作為采購文件的附件。供應商可以自愿選擇是否采取履約擔保函的形式交納履約保證金。

政府訂單供應鏈金融主要行業政策文件

按照文件發布先后順序，目前有關政府訂單供應鏈金融行業政策主要為《關于開展政府采購信用擔保試點工作的通知》（財庫〔2011〕124號）、《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）的通知》以及中國人民銀行、財政部等七部委《關于印發<小微企業應收賬款融資專項行動工作方案（2017-2019年）>的通知》（銀發〔2017〕104號）。此外，各地方也發布了有關政府采購合同支持融資擔保政策文件。如，《深圳市財政委員會關于開展政府采購訂單融資改革試點工作的通知》（深財購〔2016〕44號）。

政府訂單供應鏈金融須注意的風控

據筆者了解，中小微企業貸款難主要原因有以下三點：第一，事前和事后的信息不對稱，信息不對稱導致逆向選擇，為了避免逆向選擇，銀行通常不愿意提高借款成本，更傾向于降低供給資金數量，直接導致即使提高利率銀行也傾向于少貸和不貸，貸款難大于貸款貴。第二，貸款成本高，包括數據成本、獲客成本、風控成本和管理成本。第三，貸款風險高，這包括還款能力風險、有能力但不還的道德風險、還款控制風險；缺少抵押物，沒錢才會需求貸款，但沒抵押又不放款，陷入“死循環”。

供應鏈金融的風控不同于傳統銀行信貸風控，可以有效解決中小微企業貸款難的問題。但政府訂單供應鏈金融屬于政府訂單場景和供應鏈金融的交叉領域，其風控有其不同的特點和難點：首先是合同的締約。貸款的授信評估階段依托于政府信息公告。涉及中標公告（通知書）、合同公示、合同備案。其次是合同的簽訂。貸款的獲客和簽約階段，金融機構對供應商貸款賬戶有要求的，供應商應按金融機構相應規定確認政府訂單合同回款賬戶為融資金融機構開立的賬戶，并注明為政府訂單融資賬戶。最后是合同的履約。貸款的貸后管理階段依托于合同的執行過程。

（作者單位：深圳市公共資源交易工作委員會辦公室）

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