建議僅將訴訟作為政府采購行政裁決的救濟途徑

【人物訪談】

建議僅將訴訟作為政府采購行政裁決的救濟途徑

——訪中國政法大學法學院教授成協中

■ 本報記者 昝妍

深圳市財政局近期作出了第一例政府采購行政裁決決定書，首次將“調解”引入政府采購爭議解決中，這標志著該市政府采購行政裁決改革起航。從“政府采購投訴處理決定書”到“政府采購行政裁決決定書”，發生改變的不僅是名稱，其背后可能更蘊含著財政部門探索政府采購糾紛解決機制改革的深意。

現階段政府采購行政裁決機制面臨哪些問題？改革的方向和路徑在哪里？帶著上述疑問，《中國政府采購報》記者日前對中國政法大學法學院教授成協中進行了采訪。

《中國政府采購報》：今年財政部確定了內蒙古、上海、深圳三地作為政府采購行政裁決改革的試點。您認為，政府采購行政裁決改革試圖解決現有哪些問題？

成協中：財政部指定三地開展政府采購行政裁決改革，旨在突破現階段我國政府采購爭議解決存在的這幾個方面的問題，行政裁決機構獨立性缺乏、投訴處理的行政裁決性質有待強調、行政裁決權限有待明確、政府采購投訴處理決定的準司法性有待確定。

首先，從組織體系方面來看，我國政府采購行政裁決機構的獨立性較為缺乏。目前各地的政府采購投訴處理機構一般都設置于當地財政部門內，易受到財政部門的影響。行政裁決機構獨立性的缺乏很容易引起公眾對投訴處理決定公正性的質疑。因此，開展政府采購行政裁決的改革、強調投訴處理的行政裁決性質，有助于推動裁決主體獨立性的提升。

其次，在政府采購領域，現有的法律法規對政府采購行政裁決程序的規定較為有限，對于投訴處理程序與監督檢查、行政處罰程序如何銜接等缺乏明確規定。實踐中，有不少的政府采購行政訴訟案件是由行政機關違反法定程序和正當程序而引起的。強調投訴處理的行政裁決性質，有助于增強政府采購行政裁決主體和相關工作人員的正當程序意識，從而進一步推動裁決程序的公開公正。

再其次，投訴處理是財政部門解決政府采購爭議的主要方式。但是，其雖有規章層面的規范依據，在具體執行過程中，投訴處理程序又難以和行政裁決程序完全吻合。主要體現在兩個方面：第一，行政裁決是行政主體依照法律授權應特定民事糾紛當事人一方的請求，居中對民事糾紛進行審理并作出裁決的活動。行政機關扮演的是居中裁判的角色。一般來講，作出行政裁決的行政機關僅就雙方當事人提供的證據進行裁判即可。但在政府采購投訴處理程序中，財政部門可以根據投訴人提供的線索進行調查核實。該行為超過了“居中裁判”的范圍。第二，行政裁決僅是對相關糾紛作出認定。而政府采購投訴處理案件中，行政機關還可以根據投訴處理程序中發現的其他問題作出行政處罰或啟動監督檢查程序。財政部門在處理政府采購投訴案件時會在中立裁決和主動執法兩個立場上猶豫不決，可能會超出行政裁決的權限范圍，采用更具擴張性的手段來解決問題。因此，如何將質疑投訴處理程序與行政裁決對接，這是落實中辦、國辦《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》和政府采購行政裁決改革需要思考的關鍵性問題。

最后，從我國當前的實踐來看，政府采購投訴當事人可以對行政裁決（行政機關作出的投訴處理決定）提起行政復議。但是學術界對于這一做法存在爭議。《中華人民共和國行政復議法》第八條第二款規定：“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。”這里的“其他處理”是否包括行政裁決，學術界持有不同觀點。持“其他處理”中應包含行政裁決的觀點認為，明確投訴處理的行政裁決性質（該裁決不能進行復議，若投訴人不服裁決結果，僅能通過訴訟方式解決），有助于強化此種糾紛處理的準司法性質，為將其排除出行政復議，甚至行政訴訟的受案范圍奠定基礎。持“其他處理”中不應包含行政裁決的觀點認為，對行政裁決的救濟理論上應包括行政復議。若投訴人提起行政訴訟，應對行政復議的結果進行訴訟，而非行政裁決本身。因此，政府采購行政裁決改革如果能明確投訴處理決定的準司法性，會更好地暢通政府采購糾紛救濟渠道。

《中國政府采購報》：目前，深圳等三地財政部門在沒有模式可循、經驗可學的前提下，憑借勇氣和智慧對政府采購行政裁決改革進行探索和創新。您能否為他們提幾點建議，助力試點機構更好地設置或使用行政裁決機制。

成協中：可以從四個方面對現有行政裁決機制進行探索。

第一，增強裁決機構的獨立性。保障行政裁決機構和人員的獨立性、中立性，讓行政裁決更具公正性，這是完善我國行政裁決制度的重要方向。加強裁決機構獨立性的無外乎有兩種選擇。一是實現機構層面的獨立；二是實現人員層面的獨立。英國是實現機構層面獨立的典型代表，我國多數學者也主張設立獨立于一般行政機構的行政裁決機構。但美國和日本的經驗讓我們看到，實現人員層面的獨立性，也可以在相當程度上保障裁決的公正性。

第二，提升裁決機構人員的專業性。目前各地政府采購行政裁決機構的組成人員多為財政專業出身，他們的法律專業知識和能力可能較為欠缺。政府采購行政裁決應當兼具專業性與法律性，裁決人員必須具備法律專業知識。當前，處理政府采購爭議糾紛人員的構成情況不利于政府采購行政裁決制度的長遠發展。對于裁決人員的任職方式，可采取常任和聘任相結合的方式。一方面可以委任獨立的專職裁決人員，另一方面可從相關學者、專家中聘任兼職裁決人員。

第三，省級以下政府采購投訴案件的集中處理。采取省級以下爭議向省級集中，不僅有利于增強裁決機構的獨立性，還有助于提升政府采購行政裁決的標準性、規范性、效率性，同時可以促進資源的有效利用。

第四，健全靈活高效公正的程序規則。行政裁決改革的前提就是必須要認識到行政裁決和司法審判的差異，從而盡可能地使行政裁決發揮出自身的優勢。法院的法律程序是緩慢、費用高昂的，但它的缺陷也正是其優點，因為法院的任務是實現最高標準的公正。但行政裁決的目標并不是不惜任何代價追求公正，而是要綜合考慮公正、效率、準確等價值，使爭議得到迅速和經濟的處理。因此，在程序問題上，行政裁決的程序應當具有靈活性。在政府采購行政裁決程序規則的設置上，找到公平與效率之間最佳的平衡點是未來發展的重要任務。為了公正與效率的平衡，政府采購行政裁決應當始終遵循平等、規范、簡便、高效的原則，在確保當事人基本的程序權利得到保障的前提下，根據案件具體情況靈活適用程序規則。

《中國政府采購報》：對政府采購行政裁決改革，您從以上四個方面提出了非常有建設性的觀點。那么，對于政府采購救濟途徑方面的改革，您有何看法？

成協中：政府采購行政裁決改革中應當考慮將行政復議排除在政采救濟方式之外。首先，在政府采購行政裁決的救濟中，行政復議存在的必要性相對不足。其次，由于行政裁決與行政復議同為行政性的糾紛解決方式，若允許對行政裁決提起復議，當事人便要經過兩道行政性糾紛解決程序。這會使得行政裁決高效的價值和功能難以有效發揮，同時導致糾紛解決鏈條被拉長，不利于當事人的權利救濟。最后，在民事糾紛的解決方面，行政裁決和民事訴訟各有優勢。應當盡可能地使這兩種糾紛解決機制發揮出它們各自的功能優勢，避免功能重疊或相互掣肘。因此，在行政裁決的救濟問題上，建議僅將訴訟作為行政裁決的救濟途徑，排除行政復議。在理想的裁決機制中，當事人對行政裁決結果不服，應以私方當事人為對象向法院提起民事訴訟或上訴。

另外，現有制度下，將復議機關與原行政機關一起列為共同被告這一做法，我也持保留意見。這一做法的積極意義是，倒逼復議機關依法切實履行復議職能，防止其復議時為了不當被告而一味只作維持決定,從而使行政復議制度真正有效發揮解決行政爭議的作用。可以說，盡管立法修改所做的這項“有針對性的改革”,對促使復議機關依法開展復議工作具有重要的意義，但從性質和功能上看，行政復議具有準司法性，是復議機關依法裁決行政爭議的一項制度。復議機關共同被告制度的確立，直接導致行政復議形式上的中立性喪失。以復議機關為被告，扭曲了行政復議的性質定位，導致原本的三方構造變成事實上的雙方構造，復議機關不再具有形式上的中立性，而是成為與相對人爭執的一方。因此，復議機關成共同被告，加劇了行政復議機構的行政化。我反對將政府采購投訴處理納入行政復議的范圍，更反對這種復議機關做共同被告的制度設計。

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