清華大學公共管理學院教授于安：

數字化采購是政府采購改革的重要方向

12月4日，財政部公布了《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“修法征求意見稿”）。在此，我想簡要介紹政府采購法修訂的基本背景和依據、主要導向以及修法征求意見稿所建立的新的制度框架，并重點談談推進數字化采購的問題。

設計新制度的背景條件和雙軌道思路

政府采購法修訂的總方向是建立績效型政府采購新制度，實現從程序導向到結果導向和用戶導向的轉變。這一重大改革有著重要的國內外背景和條件。國內方面，充分考慮了國內的基本制度條件，尤其是以預算制度改革為中心的財政改革。十二屆全國人大十次會議于2014年8月31日通過了關于修改預算法的決定，建立了績效導向的新型預算制度；2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布，要求構建全方位預算績效管理格局，同時提出在政府采購領域實行預算績效管理；2018年11月，中央全面深化改革委員會通過的《深化政府采購制度改革方案》對全面進行政府采購改革提出了明確要求。新預算法和中央的改革要求，為修訂政府采購法提供了法律基礎和政策依據。

從國際上看，大概在新世紀的第二個十年，聯合國國際貿易法委員會、世界貿易組織、歐盟和世界銀行對相關國際政府采購規則先后進行了系統性修訂，這項工作在2016年基本完成。聯合國國際貿易法委員會修訂了此前的《貨物、工程和服務采購示范法》，審議通過了《公共采購示范法》；2012年3月，世界貿易組織政府采購委員會公布了GPA新文本和各方新一輪出價，GPA新文本于2014年4月6日生效；2014年3月，歐盟公布了三部新版歐盟公共采購指令；世界銀行于2016年7月發布了新采購體系（New Procurement Framework）。我國政府采購法的修訂以及與此相關的研究工作，高度關注國際政府采購規則的上述變化。

2002年頒布的政府采購法，在很大程度上參照了當時的國際采購制度文件，尤其是聯合國《貨物、工程和服務采購示范法》提供的做法和經驗，受到了它們的一些影響。當時的政府采購理論認為，只要是充分的締約競爭程序，就能夠達到價格的合理和訂單分配的公平。因此，締約競爭程序在那個時間段被看作政府采購的主要標志。什么叫政府采購？往往被認為就是實行公開招標。現在這個觀點已經不再那么絕對和簡單。人們已經意識到實行競爭制度，需要看競爭條件是否具備，還要看競爭程序是否有助于實現采購目標。這一觀念的轉變，引導了大范圍的政府采購制度的系統性改革。

為了充分體現績效型采購的要求，目前的修法征求意見稿構建了一個新型政府采購的制度框架。它的重要特點就是傾向于實行雙向軌道制，既有采購方與供應商之間的合同性關系，又構建了采購性財政管理關系。這兩個體系是并行不悖的。修法征求意見稿提出的需求管理和基于績效合規的監督活動，是整個采購活動的法定環節。這些環節主要著眼于提高采購人的績效管理效能，規范有關監督機關對采購人及其采購后果的監督程序。在這些環節中，采購人與供應商之間的關系不具有主導性。

采購合同的履行對于提高采購績效水平是至關重要的。績效導向的政府采購主要依靠什么產生績效？一個基本的觀念是，可以通過供應商的創新性供給活動實現采購的績效，尤其是依照合同約定的條件在合同履行中的創新性供給活動。這就需要通過合同制度的改進來激發和維持供應商的創新性供給能力。那么，借助什么樣的制度能夠實現這一點？修法征求意見稿規定了新型合同類型，特別是基于成本的收益合同和基于績效的支付合同，兩者都是有助于提高績效水平的制度設計。這里需要進一步改進的有兩個方面。第一是適應普通服務和工程服務大幅度增加的合同設計問題。過去和現行的采購活動多以貨物采購為主，所以合同制度更多地體現著貨物采購的特點，不能很好地適應法律適用范圍擴大后的新需求。第二是考慮新型風險及其法律責任的制度設計。創新活動的本身和后果具有不確定性，如何克服由不確定性引發的風險及其法律責任，需要在法律中作出規定。

鑒于合同履行及其監督是實現績效目標的重心所在，所以合同訂立在法律中的比重應當向下調整，由此帶來的一個重大變化是本法對工程服務及其相關經營服務的規范作用將大幅度提高。目前的修法征求意見稿提及工程適用招標投標法。招標投標法是競爭締約方面的法律，主要適用于合同訂立活動。工程服務采購及其相關經營服務采購在合同履行階段應當依照本法進行，接受本法的規范。因此，修法的工作中，還應對工程服務及其相關經營服務的合同履行進一步強化規范。即使是合同訂立方面的競爭締約制度，也應考慮制度的統一問題。目前看來，統一競爭性采購締約立法的條件正在成熟。以什么樣的方式推進統一和達到什么程度和形式的統一，都可以進行討論和論證。在競爭締約方面的制度統一，有助于推動政府采購的高質量發展和高質量的對外開放。

全面推進數字技術應用，提高政府采購績效和質量

黨的十九屆五中全會提出了建設數字中國、數字經濟、數字社會和數字政府的發展目標和任務。在這個背景下，如何在政府采購領域推進數字采購是一個非常有價值的話題。

從做研究的角度看，所有的制度性變革都是以它能夠使用的技術為假設前提的。如果技術基礎發生了重大變化，整個制度設計的思路也要作重大調整。由于數字技術的迅速推進，工業時代所形成的市場規制手段受到了嚴重挑戰。市場的形態、產業的形態、經濟的形態都在發生變化，企業的采購形態也在發生變化。這種情況下，我們不得不把數字化采購作為適應信息化時代，或者說從工業時代走入后工業時代必須加以考慮的一個方面來進行研究，看看如何在制度上得到體現。

黨的十九屆四中全會《決定》中正式提出了數據的生產要素屬性。傳統工業時期的土地、勞動、資本和技術，都將不可避免地被數字技術所嵌入或者融合，數據可以作為重要生產要素發揮作用。生產要素的結構發生變化后，生產、流通、消費和分配都將發生變化。財產形式也將發生重大變化，無形資產將成為重要的財產形式，進而將出現新的交易模式以及交易風險。我們在制度上必須要適應經濟領域和市場領域發生的這些變化。

在政府履職中形成的公共數據是政府占有和支配的重要資源。由于部分公共數據將進入有償使用領域，公共數據可能成為政府采購中的政府方交易資源。隨之帶來了公共數據的資產化、價值開發和交易規則等方面的法律事項，包括權屬形成、交易價格、責任形式以及風險的克服等問題。支持數字化轉型的新基建中的工程項目，不但事關金融和實體經濟的數字化轉型進程，也將極大地改變政府投資人對公共基本建設的監管方式和政府投資績效評價方式。新基建工程項目的服務含量比傳統的工程項目更高，服務內容包含著更快的技術創新過程以及由此帶來的更大的不確定性。因此，傳統的基建工程項目管理方式必須進行結構性改革，并在改革中形成政府采購制度的新格局、新框架。

由于數字化的應用，政府采購效率與企業采購效率之間的對比和競爭將出現新的局面，公共部門和企業部門之間的競爭也將出現新的內容。當前，企業特別是大企業都在積極推進數字化采購，認為這將為企業創造新的價值。從企業采購的經驗看，數字化采購的重心是利用大數據分析和人工智能等技術對供應鏈和供應商進行管理，而不限于對互聯網的利用。政府采購應當適應應用數字技術和數字經濟發展的進程，在“互聯網+政府采購”的基礎上更進一步，全面進入數字政府采購的新境界和新場景。

政府采購制度改革的重要內容，是以采購人為中心構建新的采購體制和采購機制。以采購人為主體的采購將增加分散采購的比重。現行的采購制度是以集中采購為主要規范對象進行設計和實施的。在分散采購增加的情況下，為了使采購人正確合規地履行采購職責，應當設立一系列與其采購形式相適應的交易制度和監管制度。這就必須關注采購人本身的采購能力，包括提高采購效率的能力、對采購制度的遵守能力等等。數字技術的應用具有賦能的效果，不但有助于提高采購人適應數字經濟的采購能力，還有助于提高政府和社會對采購人的監督效能。因此，可以考慮在修法中設置更多的制度，以有效規范數字采購的活

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