2020迎難而上破解十大政采難題

2020年，注定是不平凡的一年。這一年，政府采購各項工作取得豐碩成果，但一些實務難題仍困擾著從業人員。

新冠肺炎的突如其來使緊急采購得以應用，從而引發了有關方面的理論探討和實踐探索；政府采購意向公開、促進中小企業發展、評審專家制度改革仍面臨實踐難點，引發業界熱議；較大數額罰款認定、競爭性談判報價能否公開、經營范圍可否作為供應商資格條件等問題依然無解，業內觀點紛呈……

2020迎難而上破解十大政采難題

1.緊急采購

2020年年初，新冠肺炎疫情在全國蔓延，依照政府采購法第八十五條的規定，各地采購活動實施緊急采購程序。但是，緊急采購該如何定義？是否完全無章可循？其與正常采購活動有哪些區別？這些問題一直困擾著業界的一線經辦人員。

中央財經大學財稅學院教授姜愛華表示，按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“政府采購法”）第八十五條的規定，緊急采購是指“對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購”，并且規定這種情形“不適用本法”。緊急采購的最大特點就是反應迅速、程序簡單，即快速地確定采購需求，快速地執行采購程序。

但要注意的是，緊急采購不等同于隨意采購。“疫情防控期間，財政部發布了《關于疫情防控采購便利化的通知》，該文件就是針對緊急采購項目而制定的，如醫院的專用物資，支援武漢的急用物資等緊急采購才能適用該文件，而且，緊急采購只是方式和程序方面可不遵循政府采購法，預算信息公開、驗收等還是要執行政府采購法的相關規定。財政部此前發布的《關于疫情防控期間開展政府采購活動有關事項的通知》，主要解決的是緊急采購以外的政府采購活動問題。特殊時期，為避免人員聚集，有些項目要暫停或延期，但又不能總拖延，如何恢復并推進這些采購活動，該文件給出了答案。比如，在專家抽取方面，可由采購人通過網絡隨機抽取或根據實際情況自行選定；對于進場交易，按規定應在公共資源交易中心實施的采購活動，因公共資源交易中心暫停業務無法開展的，可在其他平臺或其他場所進行；關于實施電子化采購，該文件指出，有條件的地方盡量在線提供采購文件、提交投標（響應）文件，實行電子開標、電子評審等流程。”中機國際招標有限公司總經理岳小川介紹說。

2.政府采購意向公開

2020年3月，財政部發布《關于開展政府采購意向公開工作的通知》（財庫〔2020〕10號），決定自7月1日起在中央預算單位和北京市、上海市、深圳市市本級預算單位開展試點，這一舉措引發了業界的廣泛關注。

政府采購意向公開具有促進公平競爭的現實意義。上海市政府采購中心副主任徐舟認為，政府采購意向公開是政府采購加強過程控制和結果導向的雙重體現。據了解，很多政府采購項目在進入采購階段后其實已經不具有競爭性了。這些項目的競爭，往往不在采購階段，更不在評審階段，而是在需求確定階段已經基本完成。對多數供應商來講，待看到招標公告再來參與競標，它們可能已經“輸在起跑線上”了。政府采購意向公開是一項非常好的機制，它能夠更好地保障供應商機會公平，同時對采購人的需求確定過程也是一種監督，能夠有效促進公平競爭。另外，政府采購意向公開有利于采購人開闊視野，通過更廣泛地了解市場信息，更科學、更全面地確定采購需求，從而更好地達成優質優價、物有所值的采購結果。

但政府采購意向公開也面臨認知和操作難題，比如，其與政府采購需求公示有著怎樣的聯系和區別？兩者是否會出現“重疊效應”？對此，有觀點認為，政府采購需求公示相對狹義，前者的范圍要大于后者，而后者應該是前者的核心內容，兩者之間雖有重疊，但還是互補且一致的，為了避免造成不必要的資源浪費，下一步工作中還應該進一步系統化、科學化地梳理和完善相關規定。

3.政府采購促進中小企業發展

促進中小企業發展是政府采購的政策功能之一，尤其是2020年受疫情影響，中小企業的發展牽動著所有人的心。在政府采購領域，中小企業認定認知空白、預留采購份額與價格扣除優惠等政策支持力度欠缺、相關政策有待更新等問題逐漸顯現。而也是在這一時間節點，《保障中小企業款項支付條例》《關于健全支持中小企業發展制度的若干意見》頒布實施，對政府采購提出了新要求，《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》亟待修訂。

實踐中，反映較為突出的是，中小企業不知道如何認定自己是中小企業，甚至為此放棄了很多參與政府采購的實惠。對此，岳小川認為，既可以采用企業自我認定的方式，也可以采用由政府認定的方式。但如果是政府認定，則行政成本會比較高，而且政府是否愿意進行認定也有待討論。企業自證的方式是相對合理的，當然，如果企業的認定出現了問題，以至于出現質疑投訴，則有待進一步解決。

在政策支持力度方面，事實上，業內很多觀點認為，目前的政府采購支持中小企業發展的政策力度是足夠的。根據現行辦法，預算單位在滿足機構自身基本需求的前提下，應當預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上給中小企業。另外，很多地方對小型和微型企業產品的價格給予6%-10%的扣除。這些規定在全國各地都得到了很好的執行。

4.政府采購評審專家制度

實際上，對我國政府采購評審專家制度的詬病由來已久，“專家不專”、素養不夠、缺乏約束等都是老生常談的問題。那么，站在深化政府采購制度改革的起點上，專家角色該如何定位，符合怎樣條件的專家可以入選，專家管理應如何進行，如何重塑政府采購評審專家制度……此類問題一直困擾著政采人們。

針對上述問題，上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡強調了3點關鍵內容。第一，專家角色是否需要重新定位？目前來講，根據政府采購相關法律法規的規定，除了單一來源采購項目，基本上所有的項目都需要專家參與評審，對項目的復雜程度不加區分，專家評審具有廣泛性。這一點是要區分開的。技術、服務方案比較復雜的項目可以邀請專家評審，而通用類項目則可以考慮省略專家評審環節。要更加突出專家“專業咨詢顧問”的定位。

第二，政府采購需要什么樣的專家？“專業不精”的問題在實踐中非常突出。“技術精通+了解市場+通曉政府采購規則”型的專家是政府采購領域所需要的。同時，要注意對專家進行分類。

第三，是否需要加大對專家的約束力度？實踐中基本是按照《政府采購評審專家管理辦法》對專家行為進行規范，專家泄露評審情況，或者與供應商相互串通等違法違規行為依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十五條規定追究法律責任，但在實務中較難取證。我國現行政府采購法律對專家的約束力較小，這一點是未來專家管理制度重塑中需要注意的。

5.保證金的收取

在政府采購領域，經常使用的保證金通常有投標保證金、履約保證金和質量保證金。這些保證金為投標人正確履約、采購活動的順利進行提供了重要保障。但關于投標保證金的收取與否及保證金的收取方式則需要強調兩點。

一方面，面對一些地方采取取消投標保證金的做法，應理性看待，不宜搞“一刀切”。另一方面，保證金的收取方式除現金外，還可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現金支票。而且，《<中華人民共和國政府采購法實施條例>釋義》（以下簡稱《釋義》）也明確，國務院《現金管理暫行條例》和中國人民銀行《現金管理暫行條例實施細則》都規定，現金只能在規定的使用范圍和小額資金的結算中使用，其他結算要用銀行轉賬方式進行。投標保證金從資金的使用范圍看，不屬于可以采用現金方式結算的范圍，從金額上看絕大部分都屬于大額資金。因此，從國家現金管理規定角度看，投標保證金要用非現金方式提交。另外，用現金方式提交投標保證金還存在管理風險和道德風險。允許投標保證金使用現金，不利于防范圍標串標，保證金容易被挪用侵占。同時，攜帶大量現金本身也不安全，從防范風險的角度也應當避免使用現金。但上海市政府采購中心秦志龍表示，采用銀行保函方式收取保證金的做法對大中型企業是比較有利的，而對小微企業或沒有獲得銀行授信額度的企業反而是負擔。

6.競談報價能否公開

在競爭性談判項目中，能否公開所有供應商的報價？可以在第幾輪報價中選擇公開？實踐中操作不一，業內觀點出現分歧。

支持公開競爭性談判報價的觀點認為，這樣做可以打消供應商“是不是有供應商‘陪標’”“我自己的報價是不是被修改了”等疑慮，體現了政府采購公開的原則，符合優化營商環境的要求。而反對方則認為，公開報價的做法不符合《中華人民共和國政府采購法》以及《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）（以下簡稱“74號令”）對談判過程保密的規定，而且是否公平不體現在公開報價上，“落選”供應商知道成交人的價格足矣。

對此，浙江省財政廳政府采購監管處副處長張旭東認為，由于競爭性談判類項目一般要進行多輪報價，如果把供應商每一輪的報價都公開是沒有必要的，對于需求可能變更或者兩階段談判的項目，甚至有沒有必要要求供應商在初次響應時進行報價都是值得探討的。但從制度設計層面來講，還是應該將最終的、不可更改的報價加以公開。另外，據了解，浙江省財政廳受財政部國庫司委托牽頭負責74號令的修訂工作，他們準備將“公開競爭性談判最后一輪報價”的內容寫入其中。

7.經營范圍能否作為資格條件

在政府采購領域，關于供應商經營范圍能否作為其參與項目的資格條件、加分條件和中標、成交條件，業界一直存有爭議，且莫衷一是。

持反對觀點的從業人員認為，隨著實踐的不斷創新，供應商營業執照中已經登記的營業范圍很難及時、準確地涵蓋該投標人實際可以經營的范疇，如若將經營范圍作為采購文件中的限定條件，那很大程度上將限制該供應商的合法權益。但也有聲音認為，經營范圍體現了一家企業在技術、人員和設備等方面有所積淀或儲備，表示其在經營范圍內相對具有優勢。試想，如果采購人想找一家家具供貨企業，結果來了一家食品供貨企業，那采購過程與效果肯定不盡人意。

2020年9月，國家發展改革委辦公廳和市場監管總局辦公廳聯合發布了《關于進一步規范招標投標過程中企業經營資質資格審查工作的通知》，該文件規定：招標人在招標項目資格預審公告、資格預審文件、招標公告、招標文件中不得以營業執照記載的經營范圍作為確定投標人經營資質資格的依據，不得將投標人營業執照記載的經營范圍采用某種特定表述或者明確記載某個特定經營范圍細項作為投標、加分或者中標條件，不得以招標項目超出投標人營業執照記載的經營范圍為由認定其投標無效。對此，業內多位專家表示，這一通知的發布雖不能直接適用于政府采購，但具有很強的借鑒意義。

8.湊不夠3家供應商的競談項目怎么辦

74號令規定，對于競爭性談判項目，在采購過程中符合競爭要求的供應商或者報價未超過采購預算的供應商不足3家的，采購人或者采購代理機構應當終止競爭性談判采購活動，發布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。依據上述規定，某基層地區的部分競爭性談判項目因得不到3家條件符合的供應商響應而被常年擱置。

對此，業內專家建議，一方面，由采購人和評審專家采用書面推薦的方式推薦滿足條件的供應商，推薦的供應商數量為3家以上，若通過書面推薦的方式，仍達不到3家的，也可以將公告方式和書面推薦方式相結合，以確保參與談判的供應商數量；另一方面，采購人要思考項目本身設置的采購預算是否過低，導致具備資格條件且又有能力完成采購項目的供應商因利潤空間有限而不愿參與采購項目談判，再或者是不是競爭性談判文件存在不合理條款，導致供應商不敢前來響應。

政府采購專家吳小明強調，如果是達到公開招標數額的項目，且前來投標且條件符合的供應商只有兩家，那么采購人是可以申請由公開招標方式轉為競爭性談判方式的，但前提是要符合4個條件：由采購人提出；經專家論證；招標文件不存在不合理條件且招標程序符合有關規定；經財政部門批準。這里要注意，一般不能當場進行此種采購方式的變更。

9.較大數額罰款如何認定

《中華人民共和國政府采購法實施條例》明確將“較大數額罰款”列為供應商的重大違法記錄，盡管《釋義》對“較大數額罰款”的判定標準作了說明，但因中央各部門以及各地人民政府的規定不一，實踐中操作人員仍有疑惑。對此，《中國政府采購報》記者和政府采購法律專家蔡錕對有關判定和標準進行了梳理。

事實上，當前并沒有法律法規對“較大數額罰款”中的“較大數額”的標準或范圍作出統一規定。但是，根據行政處罰法第十三條的授權規定，規章可以“在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定”，而“較大數額罰款”中的“較大數額”恰是罰款這一處罰種類的幅度性內容。

因此，在實踐中，對何為“較大數額罰款”，于中央層面，系由國務院下屬各領域部委級行政監管機關以部委規章形式作出的規定；于地方層面，則系通過地方性法規或省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府通過地方規章形式作出的規定（具體標準參見《中國政府采購報》第950期、956期實務版）。

10.小額零星多頻次采購如何實施

2020年，更多關于集中采購代理機構、包括協議采購在內的實務問題被廣泛探討，其中由中央國家機關政府采購中心韓露撰寫的《為小額零星多頻次采購支招》獲得業界關注。

該篇文章從現實問題出發并指出，針對公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等政府采購方式，現行政策法規較為完備，但對于零星、小額、多頻次且無法提前確定采購數量、采購時間的采購項目，由于缺少針對性強的法律法規約束，面臨采購程序和規則不清晰、不確定、“百花齊放”等問題。比如，對于采購標準限額下集中采購目錄內的品目，各地都會明確，目錄內品目需由集中采購機構組織，對于限額以下的目錄內品目通常會根據品目的特點采用協議供貨、電子賣場、定點采購等方式。但在此種情形下就暴露出3個問題：缺少對應的法定采購方式；征集主體與使用主體分離，其中互相的權責利很難通過一個招標文件完全體現出來，造成執行過程中很多糾紛無法厘清和追究責任；缺少對入圍供應商的管理依據。

針對小額零星多頻次采購實踐中的諸多難題，該文作者建議盡快起草出臺《政府采購框架協議管理辦法》。這一建議在2020年年底發布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中得到了很好的反饋。該征求意見稿將框架協議納入法定采購方式，據了解，相關的配套辦法也在研究制定，集中采購機構的從業人員反映，他們對未來的集中采購工作充滿信心。

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