關(guān)于網(wǎng)民朋友們對(duì)政府采購法修訂草案一些問題的個(gè)人看法（四）

開門修法建言獻(xiàn)策

關(guān)于網(wǎng)民朋友們對(duì)政府采購法修訂草案一些問題的個(gè)人看法（四）

■ 徐舟

【問題16】 關(guān)于修訂草案絕大多數(shù)條款都只提采購人而不提采購代理機(jī)構(gòu)問題

有不少集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的朋友提出，修訂草案前六章只有個(gè)別條款將采購代理機(jī)構(gòu)與采購人并列作為主語，而且第二章都不再將采購代理機(jī)構(gòu)作為政府采購當(dāng)事人，但在爭議處理（質(zhì)疑受理和答復(fù)）和法律責(zé)任章節(jié)卻又凸顯了采購代理機(jī)構(gòu)，采購代理機(jī)構(gòu)存在權(quán)責(zé)不匹配的問題。

強(qiáng)化采購人主體責(zé)任可以說是深化政府采購制度改革的“牛鼻子”，《改革方案》所明確的許多改革舉措其實(shí)都是以此為核心而展開，改進(jìn)采購代理機(jī)制也是其中的一項(xiàng)。修訂草案在前六章所作的上述調(diào)整，正是落實(shí)采購人主體責(zé)任的一個(gè)體現(xiàn)。同時(shí)，由于修訂草案第二十二條到第二十五條已經(jīng)明確了采購人與采購代理機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系，并明確采購人與采購代理機(jī)構(gòu)可以依法確定委托代理事項(xiàng)。為了法律條款的表述更加簡潔，沒有必要在采購人可能委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理的每一個(gè)采購事項(xiàng)上都將采購代理機(jī)構(gòu)作為主語與采購人并列。我們?cè)脒^在修訂草案中增加諸如“采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理采購事宜的，本法規(guī)定的有關(guān)采購人的權(quán)利和義務(wù)，由采購代理機(jī)構(gòu)在委托范圍內(nèi)行使”這樣更加直白的表述，但是有法學(xué)素養(yǎng)的朋友們應(yīng)該都知道，這樣的規(guī)定在法律上根本就是多余的。因?yàn)檫@是委托代理關(guān)系的應(yīng)有之義，民法典等關(guān)于委托代理法律關(guān)系的規(guī)定已經(jīng)明確了上述內(nèi)容。

我們也注意到，目前的修訂草案在主語表述上還存在不完全一致的問題。下一步，我們將統(tǒng)籌考慮所有既涉及到采購人、又涉及到采購代理機(jī)構(gòu)的法律條款的主語表達(dá)方式問題，避免相關(guān)歧義和疑慮。請(qǐng)采購代理機(jī)構(gòu)的朋友們大可放心。

【問題17】 關(guān)于集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下項(xiàng)目的采購及監(jiān)管問題

為了與國際通行規(guī)則接軌，修訂草案從多個(gè)維度擴(kuò)展了政府采購范圍，其中之一是將集中采購目錄以外且未達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目納入了政府采購范圍。同時(shí)，為了防止因規(guī)制過多、過死而降低采購效率，增加交易成本，修訂草案第七條明確，“對(duì)于集中采購目錄以外且未達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購項(xiàng)目，可以不執(zhí)行本法關(guān)于采購方式、程序和信息公開的相關(guān)規(guī)定。”

對(duì)于修訂草案的這一調(diào)整，執(zhí)行操作機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門的朋友們分別從各自角度表達(dá)了疑慮：目錄外、限額下的項(xiàng)目數(shù)量龐大，修訂草案只是說可以不執(zhí)行關(guān)于采購方式、程序和信息公開的相關(guān)規(guī)定，那是不是還要執(zhí)行采購政策和采購需求管理等規(guī)定？出現(xiàn)投訴、舉報(bào)了，監(jiān)管部門是否也要受理？

這是比較有意思的兩個(gè)問題。按照我個(gè)人的理解，修訂草案將目錄外、限額下的項(xiàng)目納入政府采購法調(diào)整范圍，主要目的是與國際接軌，補(bǔ)齊政府采購在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上的一塊范圍缺失。同時(shí)，將目錄外、限額下的采購納入政府采購概念，還有利于提高采購人對(duì)這些小額采購的重視程度和規(guī)范采購的意識(shí)，促進(jìn)采購人加強(qiáng)對(duì)這些小額采購的內(nèi)控管理。

按照這樣的出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)執(zhí)行操作部門朋友們的疑慮，修訂草案下一步可能會(huì)進(jìn)一步明確，目錄外、限額下的采購可以不執(zhí)行需求管理、采購方式、程序和信息公開的相關(guān)規(guī)定。至于監(jiān)管部門朋友們的擔(dān)心，個(gè)人認(rèn)為沒有太大必要，因?yàn)槎疾粓?zhí)行采購方式、程序和信息公開的相關(guān)規(guī)定了，那還有什么可投訴、舉報(bào)的呢？當(dāng)然，從邏輯上說，發(fā)生投訴、舉報(bào)的可能性的確是存在的，例如供應(yīng)商舉報(bào)采購人沒有執(zhí)行政府采購政策，或者采購人主動(dòng)“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”，對(duì)目錄外、限額下的項(xiàng)目也按照法定方式和程序進(jìn)行了采購，從而出現(xiàn)投訴、舉報(bào)。假如出現(xiàn)這種情況，按照目前的修訂草案，監(jiān)管部門是應(yīng)當(dāng)受理的。對(duì)于這個(gè)問題，下一步可能還需要進(jìn)一步研究，考慮是否從監(jiān)管力量的實(shí)際出發(fā)，不將其納入投訴受理的范圍。

還有朋友建議針對(duì)目錄外、限額下的項(xiàng)目設(shè)立簡易采購程序。其實(shí)這個(gè)方案在修訂草案起草過程曾經(jīng)有過，但是，考慮到再設(shè)立一套“簡易采購程序”，不符合“放管服”的改革方向，還是交由采購人按照各自的內(nèi)控管理制度進(jìn)行采購更為妥當(dāng)，這樣也不會(huì)改變這類項(xiàng)目的操作現(xiàn)狀。而且實(shí)踐中已經(jīng)有了框架協(xié)議、電子賣場等簡便的采購方式或形式，再推出一個(gè)簡易采購程序，會(huì)讓概念復(fù)雜化。

【問題18】關(guān)于分段開標(biāo)和分段評(píng)標(biāo)具體指什么問題

修訂草案第61條提出了“分段開標(biāo)”和“分段評(píng)標(biāo)”這兩個(gè)新的概念，不少朋友對(duì)此有疑惑，希望修訂草案能對(duì)分段開標(biāo)和分段評(píng)標(biāo)作進(jìn)一步的定義或解釋。

首先需要說明的是，修訂草案第61條規(guī)定的分段開標(biāo)和分段評(píng)標(biāo)不是有些網(wǎng)友所說的“兩階段招標(biāo)”的概念。兩階段招標(biāo)是采購人對(duì)一些技術(shù)復(fù)雜或者無法精確擬定采購需求的項(xiàng)目，分兩階段進(jìn)行招標(biāo)。第一階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書的要求提交不帶報(bào)價(jià)的技術(shù)方案，采購人根據(jù)投標(biāo)人提交的技術(shù)方案綜合確定采購需求，編制招標(biāo)文件，或者根據(jù)評(píng)審情況對(duì)每個(gè)投標(biāo)人提出修改其投標(biāo)技術(shù)方案的要求。第二階段，招標(biāo)人向在第一階段提交技術(shù)方案的投標(biāo)人提供招標(biāo)文件，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求提交包括最終技術(shù)方案和投標(biāo)報(bào)價(jià)的投標(biāo)文件，或者投標(biāo)人按采購人要求修改各自的技術(shù)方案后進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價(jià)。由于政府采購已經(jīng)有了競爭性談判這樣典型的具有多階段特點(diǎn)的采購方式，能夠滿足技術(shù)復(fù)雜、無法精確擬定采購需求、需要供應(yīng)商提供解決方案等這類采購項(xiàng)目的需要，因此沒有必要再引入兩階段招標(biāo)這樣的做法。

修訂草案提出的分段開標(biāo)和分段評(píng)標(biāo)，其實(shí)是與世界銀行投資項(xiàng)目借款人采購規(guī)則中的“一階段雙信封”招標(biāo)程序相類似。實(shí)行分段開標(biāo)和分段評(píng)標(biāo)的，招標(biāo)投標(biāo)其實(shí)還是一階段完成，即招標(biāo)項(xiàng)目的采購需求是確定性的，投標(biāo)人也只能一次性投標(biāo)，只不過是對(duì)投標(biāo)文件的技術(shù)部分和商務(wù)部分分為兩個(gè)階段進(jìn)行開標(biāo)和評(píng)標(biāo)。這樣做的好處是，評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)技術(shù)標(biāo)時(shí)完全不受投標(biāo)報(bào)價(jià)的影響，有利于提高技術(shù)標(biāo)評(píng)審的客觀公正性。另外，在此基礎(chǔ)上還可以演化出多種中標(biāo)候選人產(chǎn)生方式，以滿足質(zhì)量優(yōu)先、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)等采購需求目標(biāo)。例如，招標(biāo)文件明確，取技術(shù)標(biāo)評(píng)分前若干名的投標(biāo)人，按照其投標(biāo)報(bào)價(jià)由低到高順序推薦中標(biāo)候選人；或者取技術(shù)標(biāo)評(píng)分達(dá)到及格分以上的投標(biāo)人，按照其技術(shù)得分加商務(wù)得分的總分由高到低推薦中標(biāo)候選人等等。

由于法律條款不可能寫得過細(xì)，因而修訂草案第61條沒有對(duì)分段開標(biāo)和分段評(píng)標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)描述。為了盡快讓《改革方案》落地，財(cái)政部一方面全力推進(jìn)修法，一方面打算“通過治標(biāo)為治本贏取時(shí)間”，即在《政府采購法》修訂出臺(tái)之前，先行在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對(duì)《政府采購貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）等部門規(guī)章進(jìn)行修訂。在修訂的《政府采購貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中，將會(huì)明確分段開標(biāo)和分段評(píng)標(biāo)的具體操作規(guī)則，請(qǐng)朋友們稍事等待。

【問題19】關(guān)于政府采購檔案保存的責(zé)任主體、形式和期限問題

實(shí)務(wù)界的朋友們對(duì)于修訂草案第53條（采購檔案）的意見比較多。有不少朋友提出，實(shí)踐中，采購人尤其是采購代理機(jī)構(gòu)的政府采購檔案保存“壓力山大”（檔案多、占地大、責(zé)任重），希望修訂草案對(duì)此能有所考慮，幫助減負(fù)。主要意見有以下三點(diǎn)：一是壓縮政府采購檔案保存期限，由目前的15年縮減為10年甚至更短；二是明確電子檔案的法律效力，電子化采購已經(jīng)相當(dāng)普及，建議修訂草案明確規(guī)定電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力；三是明確檔案保存主體為采購人，因?yàn)椴少彺頇C(jī)構(gòu)變動(dòng)性大，而且采購預(yù)算、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等文件資料采購代理機(jī)構(gòu)也不一定能拿得到。其中縮減檔案保存期限的呼聲尤為強(qiáng)烈。

（一）關(guān)于電子檔案的法律效力問題。首先，《中華人民共和國檔案法》第37條已明確，“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。”《中華人民共和國電子簽名法》對(duì)電子檔案的法律效力問題也有相關(guān)規(guī)定。因此，修訂草案沒有必要再作重復(fù)性規(guī)定。其次，修訂草案第53條第二款規(guī)定，“采購文件資料是指在采購活動(dòng)中形成的、能夠反映和記錄采購過程的電子及紙質(zhì)文件……”其實(shí)也已經(jīng)暗含了對(duì)電子檔案的認(rèn)可。

（二）關(guān)于檔案保存期限問題。從《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》（國家檔案局令第8號(hào)）《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》（財(cái)政部 國家檔案局令第79號(hào)）等相關(guān)規(guī)定來看，檔案的保管期限一般定為永久、定期兩種，定期一般分為30年、10年。從對(duì)照情況來看，政府采購檔案更接近保存期限為30年的文書或會(huì)計(jì)檔案類型。修訂草案維持了現(xiàn)行《政府采購法》15年的規(guī)定而未作調(diào)整，主要基于以下考慮：第一，一些關(guān)系社會(huì)民生等重要政府采購項(xiàng)目的檔案保存時(shí)間不宜過短，但如延長政府采購檔案保存期限將進(jìn)一步加大采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的檔案保存壓力；第二，隨著電子化采購的快速發(fā)展，政府采購檔案電子化程度越來越高，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的檔案保存壓力將因此而化解；第三，法律修訂的一個(gè)基本遵循是，如無必要就不對(duì)原法的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。

（三）關(guān)于確定檔案保存主體為采購人問題。政府采購檔案保存的第一責(zé)任主體應(yīng)為采購人而非采購代理機(jī)構(gòu)，對(duì)于這一點(diǎn)我們完全贊同，不持異議。但是，根據(jù)政府采購委托代理機(jī)制和采購檔案收集、保管的便利性，采購人完全可以委托采購代理機(jī)構(gòu)保存采購檔案，采購代理機(jī)構(gòu)接受這一委托的，就應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)保存采購檔案。目前實(shí)踐中也是這樣的做法。《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2018〕2號(hào)）的相關(guān)規(guī)定充分印證了這一點(diǎn)。該辦法第16條規(guī)定，“采購人和代理機(jī)構(gòu)在委托代理協(xié)議中約定由代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保存采購文件的，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)妥善保存采購文件……”第10條進(jìn)一步規(guī)定，“代理機(jī)構(gòu)注銷時(shí)，應(yīng)當(dāng)向相關(guān)采購人移交檔案，并及時(shí)向注冊(cè)地所在省級(jí)財(cái)政部門辦理名錄注銷手續(xù)。”為了與修訂草案其他條款的表述保持一致，下一步我們會(huì)統(tǒng)籌解決第53條的主語表達(dá)問題。

【問題20】關(guān)于在中標(biāo)、成交、入圍公告和簽訂合同、框架協(xié)議之間設(shè)立“停頓期”問題

有專家建議，在中標(biāo)、成交、入圍公告（或者預(yù)公告或公示）發(fā)出后，設(shè)立一個(gè)“停頓期”，停頓期內(nèi)沒有供應(yīng)商提出質(zhì)疑投訴、停頓期滿后，采購人才能與中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商簽訂合同或框架協(xié)議。

設(shè)立停頓期的好處是顯而易見的：一是可以防止少數(shù)采購人明知道中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果不公正卻搶著簽約、履約，從而“生米煮成熟飯”；二是可以避免在已經(jīng)簽約甚至履約后才發(fā)生供應(yīng)商質(zhì)疑投訴，減少采購人、采購代理機(jī)構(gòu)賠償損失等法律風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)立停頓期是有國際慣例可循的一種做法。世界銀行投資項(xiàng)目借款人采購規(guī)則規(guī)定，除公開競爭后只有1家供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)、直接采購、框架協(xié)議采購第二階段的合同授予或者世行認(rèn)可的緊急情況外，采購項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)設(shè)立停頓期。停頓期為自合同授予意向通知發(fā)出之日起10個(gè)工作日。合同不得在停頓期之前和停頓期內(nèi)授予。在合同授予意向通知之后的投訴應(yīng)在停頓期間內(nèi)提交。如果借款人在停頓期內(nèi)收到了未中標(biāo)人的投訴，在投訴解決之前，借款人不得授予合同 (或簽訂框架協(xié)議)。《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)公共采購示范法》同樣也規(guī)定了停頓期，明確除了下列三種情形外的采購均應(yīng)當(dāng)設(shè)立停頓期：（1）無第二階段競爭的框架協(xié)議采購合同；（2）合同價(jià)格低于規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)；（3）采購實(shí)體判定出于公共利益緊迫考慮不能有停頓期。不過對(duì)于停頓期的具體期限，示范法沒有提出建議，由相關(guān)國家的采購法自行規(guī)定。GPA則沒有明確提出停頓期的概念，但GPA對(duì)供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時(shí)效作出了規(guī)定，即自供應(yīng)商知道或者應(yīng)當(dāng)知道質(zhì)疑的依據(jù)起不少于10天。

我個(gè)人意見是不太贊同設(shè)立停頓期，理由如下：

第一，修訂草案和現(xiàn)行《政府采購法》關(guān)于7個(gè)工作日質(zhì)疑時(shí)效期間的規(guī)定，已經(jīng)保障了供應(yīng)商的申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)，并且這種做法與GPA的規(guī)定相一致，唯一不同的是在期間長度上與GPA規(guī)定略有差距。

第二，周期長一直是政府采購被廣為詬病的一個(gè)痛點(diǎn)，假如法律規(guī)定設(shè)立停頓期，那就意味著絕大多數(shù)采購項(xiàng)目的采購周期都要再加長10天左右，社會(huì)各界尤其是采購人對(duì)此的反應(yīng)可想而知。

第三，設(shè)立停頓期的出發(fā)點(diǎn)如上文所述，一是保障供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)，防止供應(yīng)商喪失商業(yè)機(jī)會(huì)；二是保護(hù)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的權(quán)益，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。但是，一者供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)已經(jīng)有質(zhì)疑時(shí)效的保障；二者假如采購人、采購代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為采購項(xiàng)目有質(zhì)疑投訴風(fēng)險(xiǎn)，完全可以等質(zhì)疑時(shí)效期滿后、沒有供應(yīng)商質(zhì)疑再簽訂合同。

當(dāng)然，這個(gè)問題究竟如何取舍，有賴于立法部門的最終決策。

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