加快構(gòu)建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度

【專家觀點】

加快構(gòu)建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度

■ 姜愛華

“政策功能完備”是現(xiàn)代政府采購制度的重要特征之一，通過加強政府采購需求管理，建立有利于支持創(chuàng)新、綠色、中小企業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)的需求管理制度，對維護國家安全，更好推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，助推以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局等，具有重要意義。

構(gòu)建落實政采政策功能需求管理制度的必要性

從全球看，凡是實行政府采購制度的國家都注重發(fā)揮政府采購的政策功能，而且，這種政策功能的發(fā)揮從采購需求確定環(huán)節(jié)就蘊含著政策傾向。構(gòu)建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度，是適應(yīng)當(dāng)前我國深化政府采購制度改革的現(xiàn)實需要，也是應(yīng)對國際環(huán)境變化的客觀需要，更是促進科技創(chuàng)新的迫切需要。

政府采購法實施條例第六條提出，要通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)政府采購政策目標(biāo)；《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財政部令第87號)提及，采購需求應(yīng)包括“為落實政府采購政策需滿足的要求”。目前，我國政府采購政策功能實現(xiàn)的主要途徑有預(yù)留預(yù)算份額、采購價格評審優(yōu)惠、分包等，從采購需求標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)格等方面引導(dǎo)政策功能實現(xiàn)的情況則相對欠佳。

科技創(chuàng)新是引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的原動力，用政府采購支持科技創(chuàng)新也是國際上的共同做法，而創(chuàng)新類產(chǎn)品的采購需要從需求管理端引導(dǎo)，才能使得創(chuàng)新產(chǎn)品“入圍”，進而發(fā)揮科技創(chuàng)新的撬動力和輻射力。因此，當(dāng)前迫切需要通過政府采購需求管理引導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展。

構(gòu)建落實政采政策功能需求管理制度的可行性

從理論上看，采購需求管理是采購政策功能實現(xiàn)的重要抓手。采購需求是政府采購源頭管理的核心內(nèi)容，是執(zhí)行政府采購預(yù)算、發(fā)揮采購政策功能、落實公平競爭交易規(guī)則的重要抓手，在采購活動整體流程中具有承上啟下的重要作用。政府采購過程其實就是將采購需求轉(zhuǎn)化為合同、繼而轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品或服務(wù)的過程。因此，在采購需求管理中加入政策引導(dǎo)意向，能夠有效促進政策功能的實現(xiàn)。

從實踐看，用采購需求管理促進政府采購政策功能的實現(xiàn)也是國際共同做法。美、英、日、德等政府采購制度較為完善的國家，都非常注重通過需求管理引導(dǎo)政策功能實現(xiàn)，總結(jié)這些國家的經(jīng)驗主要有：一是在法律法規(guī)上對采購需求管理有著較為全面的規(guī)定；二是采購需求編制呈現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化特點；三是政府采購政策功能范圍覆蓋廣泛；四是通過采購需求引導(dǎo)政府功能的意圖較強；五是對政府采購政策功能實現(xiàn)情況進行有效監(jiān)督。其中，美國在采購需求編制上引入市場化，英國實行前商業(yè)化采購，日本將采購需求拓展到老年人就業(yè)等領(lǐng)域，德國為創(chuàng)新型產(chǎn)品提供先行市場等，都值得我們借鑒。

構(gòu)建落實政采政策功能需求管理制度的具體設(shè)想

首先，在采購制度層面，補足采購需求管理規(guī)則短板、拓展政府采購政策功能范圍。

一是中央引領(lǐng)與地方探索結(jié)合，夯實法律法規(guī)基礎(chǔ)。中央從法律層面制定引領(lǐng)性文件，使后續(xù)文件有法可依，而財政部及各部委應(yīng)結(jié)合自身職能，積極制定配套政策文件以具體闡釋綱領(lǐng)性規(guī)定。各省級政府應(yīng)積極響應(yīng)中央政策文件要求，并結(jié)合地方自身發(fā)展特點制定相關(guān)配套文件，使需求管理更加具有針對性、可行性和創(chuàng)新性。

二是多維度、深層次補足需求管理短板。就需求管理范圍而言，要強化鼓勵創(chuàng)新、勞動保護、就業(yè)保障等政策功能。就需求管理過程執(zhí)行而言，應(yīng)推進制定需求管理的專門文件，將綱領(lǐng)性文件與配套文件相結(jié)合，使其有法可依。就需求管理的成果驗收及履約監(jiān)督等后續(xù)過程而言，要夯實相關(guān)規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行，實時把控采購政策功能的落實情況。

三是拓展政府采購政策功能，注重可持續(xù)發(fā)展。從典型國家的經(jīng)驗以及從全球政府采購規(guī)則近年來的修訂趨勢看，謀求可持續(xù)發(fā)展成為全球公共采購政策的最新轉(zhuǎn)向，從而使政府采購制度有更大的政策功能發(fā)揮空間，在保護環(huán)境、促進中小企業(yè)發(fā)展、履行社會責(zé)任等方面有所作為。未來我國應(yīng)加大力度運用政府采購促進創(chuàng)新，并考慮運用政府采購促進勞動者權(quán)益保護、老年人就業(yè)，以及合理運用政府采購保護本國企業(yè)等。

四是將政府采購政策功能納入采購的全生命周期管理，從采購需求的描述，到資格審查，到評價標(biāo)準(zhǔn)，到合同的履行都要有利于政策功能的實現(xiàn)，使政策功能無縫嵌入到政府采購全過程之中。

五是擴大政府采購范圍以延展政策功能發(fā)揮。將政府采購的范圍拓展至軍事采購（不涉密領(lǐng)域）、醫(yī)藥采購、國有企業(yè)采購以及工程類采購等領(lǐng)域當(dāng)中。特別是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)政府采購工程執(zhí)行政府采購政策的力度明顯偏小，未來應(yīng)借政府采購法修訂之機，考慮擴大政府采購政策功能的適用范圍，這也是針對上述空白區(qū)域強化財政資金監(jiān)管力度的機會窗口。

其次，在采購實施層面，科學(xué)確定需求并使之標(biāo)準(zhǔn)化，建立多維采購需求落實體系，創(chuàng)新政府采購的模式和方式。

一是使用政府采購制度范圍內(nèi)的技術(shù)手段確定采購需求，規(guī)范需求描述。應(yīng)該充分考慮政府采購自身的制度特點和發(fā)展規(guī)律，盡量使用政府采購制度范圍內(nèi)的技術(shù)手段，例如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合同授予準(zhǔn)則等，將各種政策目標(biāo)內(nèi)化到政府采購制度中；對采購需求的描述進行規(guī)范，盡量遵循統(tǒng)一規(guī)則，并推進采購需求標(biāo)準(zhǔn)化，涵蓋產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)當(dāng)具備的功能、產(chǎn)品或服務(wù)的性能要求、產(chǎn)品或服務(wù)的物理特性，以及與重要因素有關(guān)的產(chǎn)品細節(jié)等。

二是針對不同的采購政策功能實施不同的需求落實體系，例如針對支持創(chuàng)新，可以采用結(jié)果導(dǎo)向完善采購需求和評分標(biāo)準(zhǔn)、分階段采購創(chuàng)新產(chǎn)品、與企業(yè)建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系、采用研發(fā)合同制等方式落實采購需求。

三是依據(jù)采購對象的不同選擇不同的采購模式和方式。例如，針對采購需求暫時還不夠明確的采購對象，可采用分散采購模式以及競爭性談判甚至是單一來源采購方式，這是我們下一步強化政府采購政策功能必須給予較多關(guān)注的一點；針對創(chuàng)新類采購對象，可借鑒美國研發(fā)合同制和英國政府采購應(yīng)用前商業(yè)化采購模式的實施經(jīng)驗，采購人和供應(yīng)商按照可預(yù)見的產(chǎn)業(yè)需求與科研單位(尤其是企業(yè)實驗室)簽訂合同,實現(xiàn)從研發(fā)到產(chǎn)品的全面訂購。

最后，在采購管理與保障層面，加強采購政策功能績效管理，打造統(tǒng)一的電子化信息平臺。

一是加大采購人執(zhí)行采購政策的監(jiān)督力度，強化政府采購政策績效管理。采購人是政府采購政策的責(zé)任主體，因此，要進一步加強對采購人需求制定以及落實政府采購政策功能的監(jiān)督，提高采購人執(zhí)行政府采購政策的自覺性；設(shè)計出符合政府采購政策目標(biāo)的績效評價機制，平衡物有所值、公平競爭、透明與政策功能實現(xiàn)程度相關(guān)核心指標(biāo)之間的權(quán)重關(guān)系，全面、充分地評價政府采購政策績效。

二是通過電子化方式實現(xiàn)供需對接，在電子化平臺增設(shè)政策功能篩選功能。統(tǒng)一采購信息發(fā)布平臺，使用電子采購系統(tǒng)與其他政府組織和供應(yīng)商實現(xiàn)信息共享，提高采購管理效率并降低供應(yīng)商的搜尋成本，可以在主頁增設(shè)實現(xiàn)政府采購政策的篩選功能，更為直觀地體現(xiàn)政府采購政策支持。

黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期要堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)包括“創(chuàng)新能力顯著提升”“更高水平開放型經(jīng)濟新體制基本形成”等，這既為“十四五”時期政府采購改革指明了方向，同時也對構(gòu)建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度提出了更高的要求。當(dāng)前，各方必須充分認識構(gòu)建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度的重要意義，并采取有效措施落實這一制度。

（作者系中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授）

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