深改背景下對健全我國政府采購制度的思考

開門修法建言獻策

深改背景下對健全我國政府采購制度的思考

■ 黃冬如

《深化政府采購制度改革》提出，要建立“采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度”，這是我國現階段和未來一段時間，健全政府采購制度所必須遵從的路徑。

目前，我國政府采購制度運行中一些問題亟待解決，如政府采購監督管理職能界定不明確、政府采購信息化水平有待提升、從業人員專業與職業能力有待加強等。這些問題如果不能得到解決，會導致政府采購管理混亂、行業技術滯后、市場亂象叢生等，長此以往會對社會安定和政府形象產生消極影響。因此，在政府采購修法之際，筆者建議相關部門以“建立現代政府采購制度”這一總體目標為出點，統一政府采購的監管職能、明確代理機制性質、加快提升政府采購領域的信息技術利用水平、從頂層設計規劃專業和職業能力建設。

政府采購監督管理職能須統一、代理機制性質須明確

黨的十九屆五中全會提出“推動有效市場和有為政府更好結合”新論述，將市場“看不見的手”與政府“看得見的手”之間關系的認識提升到一個新的高度，這對于指導政府采購修法具有重要意義。具體來講，政府采購修法在政府職能界定方面須重點考慮以下兩個問題。

第一，破解政府采購監督管理職能不協調、不統一的問題。該問題的解決，有利于實現政府采購立法的統一，有利于在統一的政府采購監督管理體制下，通過工程、貨物和服務等采購項目的強大購買能力，更好地發揮財政資金的利用效益，更好地發揮政府采購政策功能作用。因此，建立統一的政府采購監督管理部門，構建統一領導下的部門協調和工作協同機制，是當前政府采購修法需要突破的重點和難點。

《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中將“其他公共資源”“政府購買服務”“政府與社會資本合作”“其他采購實體”等納入政府采購范圍。相較現行政府采購法，《征求意見稿》擴大了法律規制的政府采購的資金范圍、類別范圍和主體范圍。但實踐中，上述采購分屬在不同部門、不同領域、不同行業。如政府采購的監督管理部門是財政部門；招標投標的管理是以發展與改革部門綜合協調為主，城鄉建設、水利、交通、商務等各部門實行行業招標、行業管理和行業監督；國家衛生健康委負責醫藥和耗材采購，集管理和執行于一體；國有資產監督管理部門缺乏專門的戰略采購監督管理機構。此外，與政府采購密切相關的政府購買服務、政府與社會資本合作也分屬不同部門或者分屬同一部門的不同內設機構監督管理。由上可以看出，我國的政府采購缺乏整體的統一聯動機制。這種現狀，不符合中央提出的建設“職責明確、依法行政的政府治理體系”的要求，不符合“放管服”“優化營商環境”的要求，也不符合國際慣例要求。因此，當務之急是使政府采購監督管理機構設置更加科學、監督管理職能更加優化、監督管理權責更加協同、監督監管更加有力、監督管理運行更加高效。

根據以上目標，建議我國設立“國家政府采購總局”，其擔負財政性資金為主的公共資金采購監督職能，統一監督管理國家機關、事業單位、社會團體、國有企業（公益性）等采購實體；統一監督管理現有政府采購、公共工程招標投標、醫藥耗材采購、公益性國有企業采購、政府購買服務、政府與社會資本采購、軍事采購和應急采購等事項；可授權衛生健康委、國有資產監督管理部門、軍事部門等負責領域內管理監督職責。

如果短期內，政府采購監督管理部門不能實現統一。那么，建議當前可以先破解招標投標體制中“九龍治水”的問題。如將招標投標劃分為政府性招標和非政府性招標，政府性招標涵蓋工程、貨物和服務，由政府采購監督管理部門統一監督，非政府性招標劃分市場監督管理部門，逐步由市場主體通過市場機制完善。在此基礎上，將現行的政府采購與招標投標分立式修法統一歸并，由國務院或全國人大牽頭修法。將招標投標法弱化處理，僅作為政府采購法中的程序法或轉為政府采購法下的二級法——公共工程采購法。若前述改革依然存在難度，那么建議可在省、市級層面，將各行業部門的招標投標領域的管理監督管理職能統一，設立公共工程招標投標管理辦公室。

以上建議如何在政府采購修法中落實，需要進一步研究和論證。征求意見稿在擴大政府采購資金范圍、類別范圍和主體范圍的情形下，僅規定了“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責”這不符合現行情況和修法發展趨勢要求。

第二，解決政府采購代理機制性質不明確的問題。通常認為，政府采購最佳效益的形成是通過供應商之間的市場化公開性競爭而實現的。政府采購公開競爭的最終目標是建立統一開放、競爭有序的全國公共采購市場。但是，在政府采購代理機制層面是否市場化，或市場化程度限定為多大，業內一直都存在爭議。

以集中采購代理機構設置為例，它經歷了分離、合并、市場化競爭等幾個階段。上世紀90年代末期，我國政府采購起步試點工作，一些地方財政部門設立政府采購管理辦公室負責具體項目的采購，這被看作最初意義的“管采不分”；2003年，正式實施的政府采購法，要求“管采分離”，此后，政府采購集中代理機構基本脫離財政部門，劃分到政府辦公廳（室），稱為其下屬的獨立事業法人；2015年，全國公共資源交易平臺整合，大多數政府采購集中代理機構撤銷獨立事業單位建制，集中采購職能整合到統一的公共資源交易中心；2019年，國家啟動深化政府采購制度改革，明確提出建立集中采購機構競爭機制，財政部通過試點和集中采購目錄的統一規范制定，正在形成競爭和市場轉化的基礎和條件。一些地方，如深圳、合肥等地成立公共資源交易集團，集中采購代理也實行市場化運作、企業化管理。集中采購機構現狀呈現出一些特征：政府集中采購職能不穩定，行政性、事業性和企業性性質交織；一級政府一級預算一級采購的模式即將打破，但順應新政策新形勢新技術的集中采購模式還未建立；政府集中采購的規模政策效應發揮能力依舊沒有充分顯現；集中采購機構的競爭基礎和競爭條件仍不充分。從以上情況看，征求意見稿將集中采購機構定位于“非營利事業單位法人”已不符合現行情況和發展趨勢要求。

提升先進技術利用能力和水平須著重考慮五個方面

電子化、數字化發展是現代化政府發展趨勢的需要，更是政府采購解決現實問題的需要。提升政府采購技術利用能力和水平對我國加快推進政府采購改革發展和法律制度建設尤其重要。

從理論角度分析，政府采購電子化是從業務、政務、服務角度出發設立政府采購業務平臺、行政監督平臺和公共服務平臺。它的特征是，以政府采購活動為主的全流程電子化，即實現電子預算與計劃、電子采購實施、電子履約驗收、電子支付與評價等全流程電子化。最終目標是實現政府采購的信息透明、行為規范、效率提高、成本降低。政府采購數字化是以數據要素為核心，通過數據模型、數字技術、數據治理等實現政府采購數字化技術應用、數據質量標準建立、數據業務處理。最終目標是通過技術創新改變政府采購或者招標投標的結構、方式或者模式。

從實踐角度分析，市場開放程度、政策制度環境、技術利用、專業能力建設都會對電子化采購平臺的水平產生不同程度的影響。目前，電子招標投標法規政策制度相對領先成熟，有專門的電子招標投標辦法、技術規范和認證檢測辦法等，也建立了電子招標投標發展規劃方案；電子招標投標實踐和市場運用廣泛。全國范圍內，各級各類電子招標平臺眾多，積極向市場化、社會化推進，技術應用較為先進。反觀，政府采購電子化沒有統一的規章制度，征求意見稿中，有一條提及電子化政府采購，只是“鼓勵開展電子化政府采購活動”，政府采購電子化平臺相對滯后，甚至不少地方仍處于紙質和手動招標投標階段。目前而言，我國政府采購電子化發展，亟須深刻理解《深化政府采購制度改革》中關于“技術支撐先進”的內涵，建議在政府采購修法中著重考慮五個方面內容。

第一，促進政府采購與互聯網深度融合。加強云計算、大數據、人工智能、區塊鏈、電子商務等新技術新業態新模式在政府采購領域的應用，推進政府采購電子化、數字化、智能化平臺高質量發展。鼓勵具有先進信息技術和現代創新技術的供應商參與政府采購電子化建設，支持其成為政府采購電子化供應商。

第二，明確政府采購電子化建設模式。政府采購電子化可以采用政府主體建設、政府購買服務、政府與社會合作等模式。此外，政府采購電子化的開發、建設和運營電子化要符合政府采購、技術、安全、服務、檢測認證等法律和政策規定。

第三，推進和完善政府采購電子化生態運行機制。實現采購預算與計劃、采購需求、采購程序和方式、合同簽訂、履約驗收、資金支付、信用評價等自動化閉環管理。

第四，從頂層設計推動全國政府采購電子化平臺互聯互通。加強平臺與預算、支付或資產系統、財政管理系統、電子政務系統之間的順暢對接和互聯互通；推進電子供應商之間、電子化平臺之間、省市之間、省際之間、區城之間、省際與中央部門電子化平臺之間的互聯互通；支持政府采購電子化平臺與信用信息、公共資源交易等平臺的數據共享，實現平臺間的數據應用和服務。

第五，強化政府采購電子化服務和保障能力。政府采購電子化平臺應為各方當事人提供先進信息技術支持，實現采購便捷、高效和實用等自動化需求。電子化平臺應加強技術、安全和服務管理，應當遵循統一的政府采購電子化技術規范和標準數據。政府和財政等部門應為政府采購電子化制度、政策、資金、技術和服務提供保障。

從頂層設計上注重解決政府采購從業人員的培養

政府采購是涵蓋公共管理、采購技術、工程管理、市場貿易等多個專業的綜合性工作，具有專業性、復雜性和政策性強的特點，所需從業人員應具備專業技術和職業資格。國際上，一般將政府采購、會計、法律并稱為世界三大職業。但在中國，由于行業發展程度、理解認知角度不同等各種因素，政府采購的專業化、職業化發展非常緩慢。

實踐中，政府采購與招標投標領域招標采購人主體責任缺失，兼職輪崗換崗交流現象嚴重；政府采購與招標投標違規代理行為時有發生，導致質疑、投訴量增加、圍標串標、腐敗現象層出不窮；隨著政府采購與招標投標代理資質取消，現有政府采購或招投標管理手段、管理能力、管理技術難以應對代理機構數量的激增和從業人員水平的參差不齊；現有的行業自律、能力水平建設和培訓教育機制也難以支撐政府采購專業體系的整體發展；高校的政府采購理論研究和學科建設也面臨關注度弱、師資隊伍不強、研究內容較分散、缺乏系統性等問題。政府采購缺乏專業化發展和職業化推進的現狀，阻礙了我國政府采購健康有序的發展步伐。建議政府采購修法時，相關部門應從頂層設計上注重政府采購從業人員的培養。

第一，建議參照注冊會計師、律師職業資格制度，重新構建采購職業資格管理制度。將招標投標職業資格和專業能力建設、政府采購專業能力建設統一歸并到政府采購職業資格體系，建立一套符合中國國情的政府采購職業資格認證、執業范圍與權限、資格晉升及淘汰、后續教育及培訓等為主要內容的職業資格管理制度。提升政府采購從業人員的職業道德、職業規范、職業能力和職業地位。

第二，建立獨立系統的政府采購專業教育方向培養機制。支持教育部門、地方政府、高等院校、知名企業等，合作開展政府采購本科、研究生素質教育，建立政府采購高等教育培育機制。加強政府采購理論與政策研究工作。在政策、資金和人才方面，引導支持高等院校等建立政府采購研究機構，開展政府采購基礎研究、理論研究和對策研究。

第三，建立政府采購專業人員管理監督和評價機制。建立第三方評價機制，對政府采購主體、機構和人員建立專業評價體系，明確評價指標及標準。及時向社會公布，作為政府采購績效、信用、獎懲及后續采購依據。此外，還建議對關鍵重要和影響面廣的采購項目實行政府采購主體績效終身責任追究制。

（作者系廣東財經大學公共采購研究中心主任）

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