如何把駕校服務買到家門口？

【實務探討】

如何把駕校服務買到家門口？

——對分散區域駕校服務采購項目的實務分析

■ 本報記者 楊文君  

“老去又逢新歲月，春來更有好花枝。”在千家萬戶忙著共慶新春佳節之時，某基層單位的政府采購經辦人員正在為買不到合適的駕校服務而愁苦萬分。

“事情是這樣的。”上述工作人員把心中的苦悶向記者娓娓道來，某采購人單位要購買一項駕校服務，以滿足若干區域人員的駕駛培訓、駕照考取等需求。但這些區域分布較為分散，單獨采購某一家駕校的服務難以滿足采購人需求。

對此，有專家支招分包采購，也有聲音建議采取定點服務采購的方式。“采購人到底該怎么辦？定點服務采購是否會有自建供應商庫的嫌疑？”該名工作人員一時“丈二的和尚，摸不著頭腦”。

多種建議或有幫助

在這名工作人員袒露心聲的同時，專家們也開始紛紛出謀劃策。江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人杭正亞認為，采取分包采購可能是個好辦法。“采購人如果選擇一家駕校，由于地理位置的特殊性，‘一肩挑’的方式很難完成任務。”杭正亞說，其實，采購人可以根據不同區域確定不同分包，如，分包一負責為區域A提供服務，分包二負責為區域B提供服務……

“當然，這里要注意的是，同一駕校不能同時成為多個分包的成交供應商，應讓潛在供應商按照各個包組分別競爭。”杭正亞強調。

河北省滄州市財政局的工作人員唐琳也持有類似觀點，她表示，該項目具有一定特殊性，屬于可由多家供應商共同承擔的項目，中標供應商數量應由采購人按照項目實際需求確定。采購人可以根據業務性質、服務區域等要素，合理劃分包組，將相應采購業務明確到具體供應商，依照量價對等的原則簽訂采購合同。

其實，分包在實踐中早有應用。記者查閱往年的政府采購公告發現，對于駕校服務，這種方法并不陌生。如，2019年9月，某交通警察大隊招租駕校考試場地服務時就采用了分包的方法。

聯合體投標也是一種思路。江西省崇義縣財政局的工作人員鐘志君認為，對于分散區域駕校服務的采購，可以要求由多家駕校組成聯合體進行投標。

但往年的政府采購公告和其他材料顯示，多數駕校服務采購不接受聯合體投標。對此，鐘志君表示，實踐中，那些兼具設計和施工的項目通常更適合允許聯合體投標。比如，電梯、鍋爐、中央空調等大型設備安裝施工中，夾雜工程機械和土建等內容，作為設備制造方不可能具有土建方面的施工資質，需要由具有土建施工資質的公司來承擔部分工作內容。另外，駕校之間往往存在激烈的競爭，聯合體投標很難調和這種競爭。這可能是多數駕校服務采購不選擇聯合體投標的原因。

針對開篇提到的問題，也有專家提及了定點服務采購的方式。深圳國際政府采購中心課題組汪泳指出，如果項目的單筆采購金額不超過政府采購限額標準，且品目不在集中采購目錄之內，那么采購人可以自己通過建立框架協議（也就是定點服務采購）的方式采購，這本身是合法合規的。

上述三種解決方法都側重于招標多家駕校來提供服務，但湖北省公共資源交易中心一名工作人員的建議令人耳目一新。他說：“如果不考慮招標多家供應商，可以要求供應商提供接送服務。”

采用定點服務采購頗具爭議

采訪中，拋出起始問題的那名工作人員對定點服務采購的方式表示了擔心和懷疑。

上述工作人員為何對定點服務采購方式表示擔憂？追問下，她告訴記者：“我認為，這樣做有采購人自建供應商庫的嫌疑，屬于《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（以下簡稱《通知》）中規定的清理范圍。而且這不是我的個人看法，我身邊的很多人都這么想。”

記者了解到，定點服務采購的大致操作流程為“招標（或者競爭性磋商等方式）—多個供應商入圍—簽訂框架協議—根據需求自選—簽訂合同”。而備受爭議的正是多個供應商入圍的環節，那么，這和自建供應商庫是一回事兒嗎？

對此，受訪專家們的回答是一致的：“定點服務采購不等同于自建供應商庫。”

“其實，《通知》說得很清楚。”鐘志君表示，《通知》明確指出，對于政府采購備選庫、名錄庫、資格庫的清理范圍，小額零星采購適用的協議供貨、定點采購除外，政府采購限額標準以上或者集中采購目錄以內的采購項目，通過入圍等方式設置的、作為參加政府采購活動資格條件的各類“供應商庫”才是清理的對象。同時，《關于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》也有相同的規定。

但令很多從業者疑惑的是，“小額零星”又該怎么理解？對此，鐘志君介紹道：“關于小額零星的標準，現行法律法規沒有明確規定。我認為這可能考慮到了全國各地經濟發展水平不均的情況，比如，北京、上海、廣東等發達地區，小額零星的標準可以適當高一些。在我們江西，一般認為采購金額在3萬元及以下的項目為小額零星采購。”

如果一定要把定點服務采購和自建供應商庫做明確區分的話，汪泳強調，定點服務采購本身是合法合規的，但要禁止五花八門的、排斥競爭的采購方式。

“框架協議采購（我國現行的是協議供貨和定點服務采購）實際上是國際通用的慣例做法，聯合國貿易法委員會制定的《公共采購示范法》將‘框架協議程序’列為類似法定政府采購方式的‘準采購方式’。但由于我國政府采購制度處于初級階段，政府采購法及其實施條例、各種部門規章和規范性文件一直未能予以實踐中的協議供貨、定點服務采購‘合法身份’，導致各地做法不一，且普遍存在違規限制供應商的現象。”汪泳繼續補充說道。

此外，從事實角度看，采用定點服務采購的方式來購買駕校服務的實踐并非空白。比如，2020年12月，湖南安全技術職業學院就曾發布采購公告，明確應用定點服務采購的方式，服務期為3年，且采購數量最終以學生實際人數為準。

黎明的曙光總是帶給人希望。杭正亞表示，值得期待的是，日前，財政部發布了《政府采購框架協議管理暫行辦法（征求意見稿）》，其第三條（適用范圍）第（二）項規定，未納入集中采購目錄的品目，同一品目或同一采購項目年度采購預算超過政府采購限額標準，采購人自身需要多頻次采購且采購數量、采購時間等不確定，單筆采購金額低于政府采購限額標準，由多家供應商承接有利于項目實施和提高項目績效的，可進行框架協議采購。如果該項規定能夠在未來實施的話，那么，有關問題或將迎刃而解。

延伸閱讀

在對上述案例做分析采訪時，除了針對問題本身，記者還整理出了“主題之外”需要明確的三點內容。

第一，采購人也可以是協議供貨、定點服務采購的執行主體。實踐中，有人認為，協議供貨和定點服務采購的執行者是集中采購代理機構，這也是比較常見的做法。實際上，采購人也可以直接進行協議供貨或定點服務采購，但要注意的是，采購人的執行范圍是集中采購目錄以外的小額零星多頻次采購，而集中采購代理機構針對的是集采目錄以內的小額零星多頻次采購。

對此，《政府采購框架協議管理暫行辦法（征求意見稿）》第三條也有明確，框架協議采購的適用范圍包括，一是集中采購目錄以內品目，采購人需要多頻次采購且單筆采購金額低于政府采購限額標準的；二是未納入集中采購目錄的品目，同一品目或同一采購項目年度采購預算超過政府采購限額標準，單筆采購金額低于政府采購限額標準的；三是確定多家供應商由服務對象自主選擇的公共服務項目。

第二，框架協議采購是一種國際通行的采購方式。《公共采購示范法》明確，“框架協議程序”系指分兩階段進行的程序：第一階段甄選將加入與采購實體的框架協議的一個或多個供應商或承包商，第二階段將框架協議下的采購合同授予已加入框架協議的一個供應商或承包商。另外，其還將框架協議劃分為“封閉式框架協議”“開放式框架協議”“有第二階段競爭的框架協議”和“無第二階段競爭的框架協議”。具體來看，封閉式框架協議是指，最初未加入框架協議的供應商或承包商不可隨后加入的框架協議；開放式框架協議是指，除最初加入框架協議的當事人之外其他一個或多個供應商或承包商可隨后加入的框架協議；有第二階段競爭的框架協議程序是指，有不止一個供應商或承包商的開放式框架協議或封閉式框架協議下的程序，在訂立框架協議時無法充分準確確定的某些采購條款和條件將通過第二階段競爭加以確定或細化；無第二階段競爭的框架協議程序是指，訂立框架協議時已確定所有采購條款和條件的封閉式框架協議下的程序。（關于這一點，也可以參考《中國政府采購報》2019年1月8日刊發的《正確認識聯合國＜公共采購示范法＞的修訂內容》，作者：姜愛華）。

第三，駕校服務采購項目也可選擇租賃的行為方式。此前，我報刊發的《政府過緊日子背景下租賃采購大有可為》指出，政府采購的行為方式包括購買和租賃，但是租賃這種行為方式被很多采購人忽視了。而通過歸納整理發現，選擇租賃行為方式的采購項目主要集中在車、房、地、專用線路、光纖寬帶、設備等幾個方面。但事實上，記者通過查閱往年的采購公告發現，采購人在采購駕校服務時，也會選擇租賃的行為方式。

（上述內容由本報記者楊文君采訪整理）

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