政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)發(fā)展研究

【聚焦·政府采購政策功能】

政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)發(fā)展研究

《中華人民共和國政府采購法》第九條規(guī)定:“政府采購應當…扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”。但從近年政策落地發(fā)展來看，我國政府采購對少數(shù)民族地區(qū)、少數(shù)民族企業(yè)的扶持力度仍有待加強，相關配套措施有待完善。政府采購的經(jīng)濟社會效益仍未能普惠到廣大少數(shù)民族企業(yè)。在當前全面建成小康社會的背景下，如何更好地發(fā)揮政府采購政策扶持少數(shù)民族企業(yè)，值得深入思考。

本文通過研究相關政策以及部分少數(shù)民族自治區(qū)政府采購數(shù)據(jù)，分析得出我國政府采購扶持少數(shù)民族的現(xiàn)狀，并結(jié)合國外經(jīng)驗，提出相關完善建議。

我國政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

探究政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)之前，首先應當確定何謂少數(shù)民族企業(yè)。本文結(jié)合公司法、政府采購法、民族區(qū)域自治法等相關規(guī)定，采取綜合定義方式，認為滿足以下任意一項標準即可被認定為少數(shù)民族企業(yè)。第一，企業(yè)登記注冊地在各級民族自治地區(qū)的，并有連續(xù)3年依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；第二，企業(yè)法人為少數(shù)民族群體的；第三，有限責任公司股東數(shù)量中少數(shù)民族群體占比達到51%及以上的。或有限責任公司認繳的股份中來自少數(shù)民族群體的比例達到51%及以上的；第四，股份有限公司發(fā)起人中少數(shù)民族群體占比達到51%及以上的，或初始股本來自少數(shù)民族群體的比例達到51%及以上的；第五，民族自治地區(qū)企業(yè)雇傭員工少數(shù)民族群體占比達到51%及以上的；非民族自治地區(qū)雇傭的員工中少數(shù)民族群體占比達到10%（不含）以上的。

以少數(shù)民族企業(yè)的認定為基礎，下文立足五個方面分析我國政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)的現(xiàn)狀。

第一，立足現(xiàn)行法律體系對少數(shù)民族企業(yè)的支持角度。我國法律法規(guī)指出了政府采購扶持少數(shù)民族地區(qū)和企業(yè)發(fā)展的必要性。政府采購法第九條規(guī)定：“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。”民族區(qū)域自治法第六十條和第六十三條均涉及國家政府對民族自治地方的商業(yè)、供銷和醫(yī)藥企業(yè)，從投資、金融、稅收等方面給予少數(shù)民族地區(qū)扶持的法律規(guī)定。由此可見，對少數(shù)民族地區(qū)的扶持已提高到國家法律的層面。

第二，立足少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購的中標情況。根據(jù)少數(shù)民族企業(yè)的界定可以看出，少數(shù)民族企業(yè)基本屬于中小企業(yè)的范疇。在2020年《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》出臺前，各地根據(jù)《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的有關規(guī)定，在滿足機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)和提供公共服務基本需求的前提下，各級預算單位預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中，預留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。關于這一規(guī)定，在不同地區(qū)落地實施時存在很大差異。

以某少數(shù)民族自治區(qū)為例，該地區(qū)2018年上半年政府招標采購金額為4.19億元，根據(jù)《暫行辦法》，其中小微企業(yè)所占金額應約為7500萬元，然而實際上小微企業(yè)占比金額只達到4980萬元，占上半年政府招標采購總額的12%（《暫行辦法》規(guī)定可達18%）。由上述數(shù)據(jù)可見，中小微企業(yè)群體在政府采購中中標的金額和數(shù)量占比總體不足，并未達到政策要求扶助的標準。據(jù)此，類比推測得出，少數(shù)民族企業(yè)在政府采購的中標金額和數(shù)量占比也存在同樣的情況。

本文通過研究發(fā)現(xiàn)，存在上述情況的原因主要有兩點。一是政府現(xiàn)有的支持政策落地中執(zhí)行力不足；二是少數(shù)民族企業(yè)由于規(guī)模技術(shù)資金的限制，生產(chǎn)成本相比大企業(yè)較高，規(guī)模效益不突出，沒有特色優(yōu)質(zhì)品牌，競爭中主要依靠價格優(yōu)勢和政府政策支持，競爭能力較弱，政府把“大蛋糕”切給這些企業(yè)，企業(yè)也可能“吃不消”。

第三，立足少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購中標優(yōu)勢。參考內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)2018上半年中標小微企業(yè)類型分布圖（見圖1、2、3），可以看出中標企業(yè)大多集中分布在專業(yè)服務，信息產(chǎn)品，辦公、文教（衛(wèi)）三大方面。由此推測，少數(shù)民族企業(yè)的中標企業(yè)的中標產(chǎn)品大概率也集中在這三個方面。根據(jù)上述情況可以發(fā)現(xiàn)，政府采購中，少數(shù)民族企業(yè)競爭范圍比較狹窄，類型比較單一。

第四，立足少數(shù)民族企業(yè)政府采購的中標方式。以廣西壯族自治區(qū)為例。本文通過梳理發(fā)現(xiàn)，2018年該地區(qū)少數(shù)民族企業(yè)中標項目共296項，其中67.1%的中標項目是通過單一來源方式中標。其他少數(shù)民族地區(qū)也存在這樣的現(xiàn)象。可以推測，在少數(shù)民族地區(qū)，政府對于少數(shù)民族企業(yè)有政策傾斜。但更需要關注的是，單一來源的中標方式占比非常大，說明少數(shù)民族企業(yè)過于依賴政府扶持，暴露出其自身競爭能力較弱、無法在競標中與同類型企業(yè)形成比較優(yōu)勢的現(xiàn)實。少數(shù)民族企業(yè)如果僅僅依靠政策扶持是無法持續(xù)發(fā)展的，少數(shù)民族企業(yè)應擴寬中標渠道，提高自身業(yè)務水平，以政策扶持協(xié)同自身發(fā)展戰(zhàn)略，壯大規(guī)模，尋求更寬廣的發(fā)展之路。

第五，立足少數(shù)民族地區(qū)政府采購運行規(guī)范性。政府采購法正式實施以來，我國政府采購便邁入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的快車道，改革成效顯著，尤其是在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)取得了實質(zhì)性飛躍。然而，少數(shù)民族地區(qū)限于經(jīng)濟水平、人員素質(zhì)，發(fā)展相對緩慢，仍存在一些不規(guī)范問題亟待解決。第一，機構(gòu)設置不夠規(guī)范。政府采購法第十三條規(guī)定“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責 ”。第六十條“政府采購監(jiān)督管理部門不得設置集中采購機構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動。”根據(jù)法律規(guī)定，采購代理機構(gòu)與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系。 然而從少數(shù)民族地區(qū)實際情況來看，政府采購中心多隸屬于當?shù)刎斦郑苌霞夘I導，不具有足夠的獨立性。這種“既當裁判員又當運動員”的情況不利于政府采購制度的有效執(zhí)行。第二，預算管理不夠規(guī)范。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟較為落后，財政壓力大。在年初編制預算時很難給各有關單位安排預算資金，導致很多部門在預算期初并沒有相應的采購計劃和采購資金安排。采購資金大多臨時追加，較為零散混亂，無法形成有效規(guī)模，難以發(fā)揮政府采購批量集中采購的優(yōu)勢，導致了資金的低效使用。

域外可借鑒的經(jīng)驗

放眼全球，歐美等發(fā)達國家、地區(qū)或國際組織，對如何發(fā)揮政府采購政策扶持少數(shù)民族發(fā)展進行了長期的研究與實踐。本文選取部分范例進行介紹，以期為我國相關制度的完善，提供一些可借鑒的經(jīng)驗。

美國在聯(lián)邦政府層面通過“預留計劃”扶持少數(shù)民族企業(yè)。1953年，美國開始實施“預留計劃”（“set- aside” programs），聯(lián)邦政府將全年政府采購合同的5%，預留給在經(jīng)濟和社會上處于弱勢地位（主要指少數(shù)族裔）的群體所擁有的小型企業(yè)。除聯(lián)邦政府層面，美國各州也出臺了相關政策扶持少數(shù)民族企業(yè)。例如，為了鼓勵少數(shù)族裔參與政府采購，佛羅里達州在負責政府采購工作的管理服務部(the Department of Management Services)之下設立了供應多樣化辦公室（Office of Supplier Diversity），協(xié)助少數(shù)族裔企業(yè)參與政府采購。《佛羅里達州法規(guī)匯編2010年版》（The 2010 Florida Statutes）中有關“動產(chǎn)和服務的政府采購”部分的規(guī)定（第287.09451條）明確了多樣化辦公室的15項權(quán)力、職責和功能，以更好實現(xiàn)對少數(shù)族裔企業(yè)的扶持。主要包括推進信息對稱，降低少數(shù)族裔企業(yè)獲取信息的成本；在采購金額份額上給予少數(shù)族裔企業(yè)優(yōu)惠；建立事后反饋機制等。除佛羅里達州之外，美國其他州也有對少數(shù)族裔企業(yè)參與政府采購的優(yōu)惠政策。例如，《加利福尼亞州政府采購貨物和服務法規(guī)定》第10471條規(guī)定，由任何州機構(gòu)、部門、官員或政府實體授權(quán)的涉及到工程、專業(yè)服務、材料、供給、設備、改建、修繕或改進的合同應由全州范圍內(nèi)的不少于15%的少數(shù)族裔企業(yè)和不少于5%的婦女企業(yè)參與競標。紐約市規(guī)定，全年的政府采購中應把一定比例的采購合同授予少數(shù)族裔和婦女企業(yè)的規(guī)定。

歐盟對境內(nèi)的少數(shù)族裔企業(yè)特別設計了扶持政策。為規(guī)范政府采購，歐盟參考各成員國的具體實際情況發(fā)布歐盟公共采購指令。公共采購指令專門將公共采購所發(fā)揮的環(huán)境保護、促進少數(shù)族裔企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展的政策功能統(tǒng)一為社會責任的公共采購（The Social Responsibility of Public Procurement，SRPP）。公共采購指令主要包括《公共合同指令》（Public Contracts Directive 2014/24/EU），《公用事業(yè)指令》（Utility Contracts Directive 2014/25/EU），《特許權(quán)指令》（Concessions Directive 2014/23/EU）等。其中的公共合同指令通過預留份額的方式對歐盟境內(nèi)的弱勢企業(yè)，如少數(shù)族裔企業(yè)進行扶持。

WTO《政府采購協(xié)議》允許對少數(shù)民族、落后地區(qū)提供優(yōu)惠。加拿大在其加入GPA的出價清單中就明確指出，對有關扶持少數(shù)民族的預留項目和優(yōu)惠性政策不作承諾。

為政府采購支持少數(shù)民族企業(yè)建言獻策

我國盡管出臺了多項措施支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，但從政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)的現(xiàn)狀來看，政策的推進與落實尚待進一步完善。筆者結(jié)合我國某些地方政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)的現(xiàn)有做法以及國外的實踐經(jīng)驗，提出以下五點建議，供有關部門和讀者參考。

第一，設立專項扶持政策，加強監(jiān)督考核。少數(shù)民族地區(qū)要想謀發(fā)展，就要有本民族本地區(qū)的企業(yè)品牌，少數(shù)民族地區(qū)的人民政府可以在政府采購中根據(jù)本地的采購情況，結(jié)合對中小微企業(yè)的優(yōu)惠扶持政策，專門預留出面向少數(shù)民族企業(yè)的采購份額，支持民族企業(yè)發(fā)展。采購份額可根據(jù)少數(shù)民族企業(yè)的數(shù)量規(guī)模，產(chǎn)品服務質(zhì)量水平，市場行情來確定。并且當?shù)刎斦块T要加強對政府采購的監(jiān)督，設立專門面向少數(shù)民族企業(yè)采購的考核機制，保證優(yōu)惠政策實際落地，沒有縮水。

第二，提高預付資金比例，減輕運轉(zhuǎn)負擔。通過查詢內(nèi)蒙古、廣西、新疆等地政府招標文件發(fā)現(xiàn)，政府采購的付款方式大多是驗收工程或服務后一次性付全款，或付大部分款項之后根據(jù)產(chǎn)品服務或工程的運行情況交付尾款。然而少數(shù)民族企業(yè)資金流動性較差，資金總量不足，在承接政府采購的訂單之后，常常面臨前期生產(chǎn)運營資金籌集困難的情況。針對這種情況，政府可以采取提前預付資金的方式來扶助少數(shù)民族企業(yè)，針對信用狀況良好的少數(shù)民族企業(yè)可以提前預付合同金額的40%—60%，降低少數(shù)民族企業(yè)籌資的難度，同時可以縮短供貨的時間，節(jié)省雙方的精力，提高采購效率。

第三，落實合同貸款政策，降低專項利率。少數(shù)民族地區(qū)的財政部門在幫助中小企業(yè)通過“政府采購合同貸”解決企業(yè)“融資難”的基礎之上，應當進一步幫助少數(shù)民族企業(yè)解決“融資貴”的問題。在核實少數(shù)民族企業(yè)資質(zhì)認定下，建立有效調(diào)動基層積極性的激勵機制。制定獨立的信貸計劃，優(yōu)化統(tǒng)計核算機制，完善績效考核方案，推行內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移價格優(yōu)惠措施，安排專項激勵費用，細化盡職免責辦法，激發(fā)基層員工做好少數(shù)民族企業(yè)融資服務的積極性。

第四，少數(shù)民族企業(yè)聯(lián)合體優(yōu)待。聯(lián)合體投標是指兩個以上法人或其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標人的身份投標。在少數(shù)民族企業(yè)的中標案例中，聯(lián)合體中標在少數(shù)民族小微企業(yè)中標案例中不多，但十分新穎。通過整理廣西壯族自治區(qū)2018年上半年中標信息，發(fā)現(xiàn)6個月通過聯(lián)合體中標的項目僅3個，與總數(shù)441個項目相比占比很小。中標項目分別是廣西諾邦電梯空調(diào)工程有限公司與上海三菱電梯有限公司組成聯(lián)合體中兩個采購項目；廣西宏建電梯空調(diào)有限公司與上海三菱電梯有限公司組成聯(lián)合體中一個采購項目。上海三菱電梯有限公司是國內(nèi)較大規(guī)模的電梯制造銷售企業(yè)，它與廣西諾邦電梯空調(diào)工程有限公司、廣西宏建空調(diào)有限公司兩家少數(shù)民族企業(yè)合作，可以解決其規(guī)模小及資金不足等問題。基于此，建議政府給予少數(shù)民企業(yè)聯(lián)合體優(yōu)待政策，即若大規(guī)模企業(yè)與少數(shù)民族小微企業(yè)形成聯(lián)合體參與投標且中標，提升預付資金比例，鼓勵企業(yè)以聯(lián)合體的方式參與政府采購。政府還可以為少數(shù)民族企業(yè)配備“兄弟企業(yè)”，與有意愿的大企業(yè)進行溝通，大手拉小手，帶動整個少數(shù)民族企業(yè)的發(fā)展。

第五，設立專業(yè)服務中介機構(gòu)。少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購的經(jīng)驗不足，對政府優(yōu)惠政策和政府采購的法律法規(guī)不熟悉，影響少數(shù)民族企業(yè)在政府采購中的參與度。據(jù)此，可在少數(shù)民族企業(yè)聚集的地區(qū)，在各級政府采購中心設立面向少數(shù)民族企業(yè)的政府采購服務辦公室，聘請專業(yè)人士就職（專業(yè)人士包括但不限于于政府采購中心任職的已退休或在職的官員、政府采購相關研究專家和大企業(yè)曾參與組織政府采購的主管人員），為少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購提供政策解讀、法律法規(guī)咨詢等服務，同時鼓勵辦設面向少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購的服務中心，引入市場力量運行，服務中心可以開辦面向少數(shù)民族企業(yè)職工的政府采購相關業(yè)務培訓，提高企業(yè)員工的組織參與政府采購業(yè)務的水平，提升企業(yè)在政府采購中的競爭力，降低因操作失誤而造成的損失；也可以協(xié)助企業(yè)參與政府采購。

（本文作者姜愛華系中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授；禚德銘 常延婕 程心雨 馬小龍 周亦晗 潘思齊 劉凌系中央財經(jīng)大學財政稅務學院碩士研究生）

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