政府采購扶持少數民族企業發展研究

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政府采購扶持少數民族企業發展研究

《中華人民共和國政府采購法》第九條規定:“政府采購應當…扶持不發達地區和少數民族地區”。但從近年政策落地發展來看，我國政府采購對少數民族地區、少數民族企業的扶持力度仍有待加強，相關配套措施有待完善。政府采購的經濟社會效益仍未能普惠到廣大少數民族企業。在當前全面建成小康社會的背景下，如何更好地發揮政府采購政策扶持少數民族企業，值得深入思考。

本文通過研究相關政策以及部分少數民族自治區政府采購數據，分析得出我國政府采購扶持少數民族的現狀，并結合國外經驗，提出相關完善建議。

我國政府采購扶持少數民族企業發展現狀

探究政府采購扶持少數民族企業之前，首先應當確定何謂少數民族企業。本文結合公司法、政府采購法、民族區域自治法等相關規定，采取綜合定義方式，認為滿足以下任意一項標準即可被認定為少數民族企業。第一，企業登記注冊地在各級民族自治地區的，并有連續3年依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；第二，企業法人為少數民族群體的；第三，有限責任公司股東數量中少數民族群體占比達到51%及以上的。或有限責任公司認繳的股份中來自少數民族群體的比例達到51%及以上的；第四，股份有限公司發起人中少數民族群體占比達到51%及以上的，或初始股本來自少數民族群體的比例達到51%及以上的；第五，民族自治地區企業雇傭員工少數民族群體占比達到51%及以上的；非民族自治地區雇傭的員工中少數民族群體占比達到10%（不含）以上的。

以少數民族企業的認定為基礎，下文立足五個方面分析我國政府采購扶持少數民族企業的現狀。

第一，立足現行法律體系對少數民族企業的支持角度。我國法律法規指出了政府采購扶持少數民族地區和企業發展的必要性。政府采購法第九條規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。”民族區域自治法第六十條和第六十三條均涉及國家政府對民族自治地方的商業、供銷和醫藥企業，從投資、金融、稅收等方面給予少數民族地區扶持的法律規定。由此可見，對少數民族地區的扶持已提高到國家法律的層面。

第二，立足少數民族企業參與政府采購的中標情況。根據少數民族企業的界定可以看出，少數民族企業基本屬于中小企業的范疇。在2020年《政府采購促進中小企業發展管理辦法》出臺前，各地根據《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的有關規定，在滿足機構自身運轉和提供公共服務基本需求的前提下，各級預算單位預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上，專門面向中小企業采購，其中，預留給小型和微型企業的比例不低于60%。關于這一規定，在不同地區落地實施時存在很大差異。

以某少數民族自治區為例，該地區2018年上半年政府招標采購金額為4.19億元，根據《暫行辦法》，其中小微企業所占金額應約為7500萬元，然而實際上小微企業占比金額只達到4980萬元，占上半年政府招標采購總額的12%（《暫行辦法》規定可達18%）。由上述數據可見，中小微企業群體在政府采購中中標的金額和數量占比總體不足，并未達到政策要求扶助的標準。據此，類比推測得出，少數民族企業在政府采購的中標金額和數量占比也存在同樣的情況。

本文通過研究發現，存在上述情況的原因主要有兩點。一是政府現有的支持政策落地中執行力不足；二是少數民族企業由于規模技術資金的限制，生產成本相比大企業較高，規模效益不突出，沒有特色優質品牌，競爭中主要依靠價格優勢和政府政策支持，競爭能力較弱，政府把“大蛋糕”切給這些企業，企業也可能“吃不消”。

第三，立足少數民族企業參與政府采購中標優勢。參考內蒙古自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區2018上半年中標小微企業類型分布圖（見圖1、2、3），可以看出中標企業大多集中分布在專業服務，信息產品，辦公、文教（衛）三大方面。由此推測，少數民族企業的中標企業的中標產品大概率也集中在這三個方面。根據上述情況可以發現，政府采購中，少數民族企業競爭范圍比較狹窄，類型比較單一。

第四，立足少數民族企業政府采購的中標方式。以廣西壯族自治區為例。本文通過梳理發現，2018年該地區少數民族企業中標項目共296項，其中67.1%的中標項目是通過單一來源方式中標。其他少數民族地區也存在這樣的現象。可以推測，在少數民族地區，政府對于少數民族企業有政策傾斜。但更需要關注的是，單一來源的中標方式占比非常大，說明少數民族企業過于依賴政府扶持，暴露出其自身競爭能力較弱、無法在競標中與同類型企業形成比較優勢的現實。少數民族企業如果僅僅依靠政策扶持是無法持續發展的，少數民族企業應擴寬中標渠道，提高自身業務水平，以政策扶持協同自身發展戰略，壯大規模，尋求更寬廣的發展之路。

第五，立足少數民族地區政府采購運行規范性。政府采購法正式實施以來，我國政府采購便邁入了法制化、規范化發展的快車道，改革成效顯著，尤其是在東部經濟發達地區取得了實質性飛躍。然而，少數民族地區限于經濟水平、人員素質，發展相對緩慢，仍存在一些不規范問題亟待解決。第一，機構設置不夠規范。政府采購法第十三條規定“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責 ”。第六十條“政府采購監督管理部門不得設置集中采購機構，不得參與政府采購項目的采購活動。”根據法律規定，采購代理機構與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系。 然而從少數民族地區實際情況來看，政府采購中心多隸屬于當地財政局，受上級領導，不具有足夠的獨立性。這種“既當裁判員又當運動員”的情況不利于政府采購制度的有效執行。第二，預算管理不夠規范。少數民族地區經濟較為落后，財政壓力大。在年初編制預算時很難給各有關單位安排預算資金，導致很多部門在預算期初并沒有相應的采購計劃和采購資金安排。采購資金大多臨時追加，較為零散混亂，無法形成有效規模，難以發揮政府采購批量集中采購的優勢，導致了資金的低效使用。

域外可借鑒的經驗

放眼全球，歐美等發達國家、地區或國際組織，對如何發揮政府采購政策扶持少數民族發展進行了長期的研究與實踐。本文選取部分范例進行介紹，以期為我國相關制度的完善，提供一些可借鑒的經驗。

美國在聯邦政府層面通過“預留計劃”扶持少數民族企業。1953年，美國開始實施“預留計劃”（“set- aside” programs），聯邦政府將全年政府采購合同的5%，預留給在經濟和社會上處于弱勢地位（主要指少數族裔）的群體所擁有的小型企業。除聯邦政府層面，美國各州也出臺了相關政策扶持少數民族企業。例如，為了鼓勵少數族裔參與政府采購，佛羅里達州在負責政府采購工作的管理服務部(the Department of Management Services)之下設立了供應多樣化辦公室（Office of Supplier Diversity），協助少數族裔企業參與政府采購。《佛羅里達州法規匯編2010年版》（The 2010 Florida Statutes）中有關“動產和服務的政府采購”部分的規定（第287.09451條）明確了多樣化辦公室的15項權力、職責和功能，以更好實現對少數族裔企業的扶持。主要包括推進信息對稱，降低少數族裔企業獲取信息的成本；在采購金額份額上給予少數族裔企業優惠；建立事后反饋機制等。除佛羅里達州之外，美國其他州也有對少數族裔企業參與政府采購的優惠政策。例如，《加利福尼亞州政府采購貨物和服務法規定》第10471條規定，由任何州機構、部門、官員或政府實體授權的涉及到工程、專業服務、材料、供給、設備、改建、修繕或改進的合同應由全州范圍內的不少于15%的少數族裔企業和不少于5%的婦女企業參與競標。紐約市規定，全年的政府采購中應把一定比例的采購合同授予少數族裔和婦女企業的規定。

歐盟對境內的少數族裔企業特別設計了扶持政策。為規范政府采購，歐盟參考各成員國的具體實際情況發布歐盟公共采購指令。公共采購指令專門將公共采購所發揮的環境保護、促進少數族裔企業、中小企業發展的政策功能統一為社會責任的公共采購（The Social Responsibility of Public Procurement，SRPP）。公共采購指令主要包括《公共合同指令》（Public Contracts Directive 2014/24/EU），《公用事業指令》（Utility Contracts Directive 2014/25/EU），《特許權指令》（Concessions Directive 2014/23/EU）等。其中的公共合同指令通過預留份額的方式對歐盟境內的弱勢企業，如少數族裔企業進行扶持。

WTO《政府采購協議》允許對少數民族、落后地區提供優惠。加拿大在其加入GPA的出價清單中就明確指出，對有關扶持少數民族的預留項目和優惠性政策不作承諾。

為政府采購支持少數民族企業建言獻策

我國盡管出臺了多項措施支持少數民族地區發展，但從政府采購扶持少數民族企業的現狀來看，政策的推進與落實尚待進一步完善。筆者結合我國某些地方政府采購扶持少數民族企業的現有做法以及國外的實踐經驗，提出以下五點建議，供有關部門和讀者參考。

第一，設立專項扶持政策，加強監督考核。少數民族地區要想謀發展，就要有本民族本地區的企業品牌，少數民族地區的人民政府可以在政府采購中根據本地的采購情況，結合對中小微企業的優惠扶持政策，專門預留出面向少數民族企業的采購份額，支持民族企業發展。采購份額可根據少數民族企業的數量規模，產品服務質量水平，市場行情來確定。并且當地財政部門要加強對政府采購的監督，設立專門面向少數民族企業采購的考核機制，保證優惠政策實際落地，沒有縮水。

第二，提高預付資金比例，減輕運轉負擔。通過查詢內蒙古、廣西、新疆等地政府招標文件發現，政府采購的付款方式大多是驗收工程或服務后一次性付全款，或付大部分款項之后根據產品服務或工程的運行情況交付尾款。然而少數民族企業資金流動性較差，資金總量不足，在承接政府采購的訂單之后，常常面臨前期生產運營資金籌集困難的情況。針對這種情況，政府可以采取提前預付資金的方式來扶助少數民族企業，針對信用狀況良好的少數民族企業可以提前預付合同金額的40%—60%，降低少數民族企業籌資的難度，同時可以縮短供貨的時間，節省雙方的精力，提高采購效率。

第三，落實合同貸款政策，降低專項利率。少數民族地區的財政部門在幫助中小企業通過“政府采購合同貸”解決企業“融資難”的基礎之上，應當進一步幫助少數民族企業解決“融資貴”的問題。在核實少數民族企業資質認定下，建立有效調動基層積極性的激勵機制。制定獨立的信貸計劃，優化統計核算機制，完善績效考核方案，推行內部資金轉移價格優惠措施，安排專項激勵費用，細化盡職免責辦法，激發基層員工做好少數民族企業融資服務的積極性。

第四，少數民族企業聯合體優待。聯合體投標是指兩個以上法人或其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份投標。在少數民族企業的中標案例中，聯合體中標在少數民族小微企業中標案例中不多，但十分新穎。通過整理廣西壯族自治區2018年上半年中標信息，發現6個月通過聯合體中標的項目僅3個，與總數441個項目相比占比很小。中標項目分別是廣西諾邦電梯空調工程有限公司與上海三菱電梯有限公司組成聯合體中兩個采購項目；廣西宏建電梯空調有限公司與上海三菱電梯有限公司組成聯合體中一個采購項目。上海三菱電梯有限公司是國內較大規模的電梯制造銷售企業，它與廣西諾邦電梯空調工程有限公司、廣西宏建空調有限公司兩家少數民族企業合作，可以解決其規模小及資金不足等問題。基于此，建議政府給予少數民企業聯合體優待政策，即若大規模企業與少數民族小微企業形成聯合體參與投標且中標，提升預付資金比例，鼓勵企業以聯合體的方式參與政府采購。政府還可以為少數民族企業配備“兄弟企業”，與有意愿的大企業進行溝通，大手拉小手，帶動整個少數民族企業的發展。

第五，設立專業服務中介機構。少數民族企業參與政府采購的經驗不足，對政府優惠政策和政府采購的法律法規不熟悉，影響少數民族企業在政府采購中的參與度。據此，可在少數民族企業聚集的地區，在各級政府采購中心設立面向少數民族企業的政府采購服務辦公室，聘請專業人士就職（專業人士包括但不限于于政府采購中心任職的已退休或在職的官員、政府采購相關研究專家和大企業曾參與組織政府采購的主管人員），為少數民族企業參與政府采購提供政策解讀、法律法規咨詢等服務，同時鼓勵辦設面向少數民族企業參與政府采購的服務中心，引入市場力量運行，服務中心可以開辦面向少數民族企業職工的政府采購相關業務培訓，提高企業員工的組織參與政府采購業務的水平，提升企業在政府采購中的競爭力，降低因操作失誤而造成的損失；也可以協助企業參與政府采購。

（本文作者姜愛華系中央財經大學財政稅務學院教授；禚德銘 常延婕 程心雨 馬小龍 周亦晗 潘思齊 劉凌系中央財經大學財政稅務學院碩士研究生）

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