政府采購(gòu)意向公開(kāi)現(xiàn)狀及主要問(wèn)題分析

政府采購(gòu)意向公開(kāi)現(xiàn)狀及主要問(wèn)題分析

■ 姜愛(ài)華 劉乙岑

推進(jìn)采購(gòu)意向公開(kāi)是深化政府采購(gòu)制度改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。做好采購(gòu)意向公開(kāi)工作有助于提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?，有利于供?yīng)商提前了解政府采購(gòu)信息，對(duì)于保障各類(lèi)市場(chǎng)主體平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)、提升采購(gòu)績(jī)效、防范抑制腐敗均具有重要作用。本文將重點(diǎn)討論當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)意向公開(kāi)的現(xiàn)狀與落實(shí)中遇到的突出問(wèn)題，并提出相應(yīng)建議。

政府采購(gòu)意向公開(kāi)的現(xiàn)狀

首先，財(cái)政部力推采購(gòu)意向公開(kāi)，推進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)。2019年9月，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》，強(qiáng)調(diào)需要進(jìn)一步提升政府采購(gòu)?fù)该鞫?，明確提出了“采購(gòu)意向”的說(shuō)法，并提出自2020年起選擇部分中央部門(mén)和地方開(kāi)展公開(kāi)采購(gòu)意向試點(diǎn)。2020年3月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展政府采購(gòu)意向公開(kāi)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“10號(hào)文”），就政府采購(gòu)意向公開(kāi)有關(guān)工作進(jìn)行了詳細(xì)安排，規(guī)定了采購(gòu)意向公開(kāi)的主體、內(nèi)容等，并決定采取“試點(diǎn)先行、分步實(shí)施”的策略，先行在中央預(yù)算單位和深圳、上海、北京進(jìn)行試點(diǎn)，再向其他各地區(qū)、各級(jí)預(yù)算單位推開(kāi)。

其次，各地方各部門(mén)相繼行動(dòng)，細(xì)化政策促進(jìn)落地實(shí)施。多地相繼出臺(tái)政策文件落實(shí)政府采購(gòu)意向公開(kāi)，如北京市、四川省、廣東省、天津市、廣西壯族自治區(qū)以及深圳市等。總體來(lái)看，公開(kāi)主體上，各地區(qū)一般規(guī)定預(yù)算單位是采購(gòu)意向公開(kāi)的責(zé)任主體；公開(kāi)時(shí)間上，要求應(yīng)當(dāng)盡量提前，原則上不得晚于采購(gòu)公告發(fā)布前30日；公開(kāi)渠道上，要求在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)地方分網(wǎng)公開(kāi)，預(yù)算單位在線填報(bào)采購(gòu)意向，提交一級(jí)主管部門(mén)審核后由系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)布；公開(kāi)內(nèi)容上，主要包括采購(gòu)項(xiàng)目名稱(chēng)、采購(gòu)需求概況、預(yù)算金額、預(yù)計(jì)采購(gòu)時(shí)間等。

最后，部分地區(qū)緊密結(jié)合實(shí)際，探索特色創(chuàng)新機(jī)制。北京、天津?qū)嵤┕_(kāi)方式“雙結(jié)合”，即采購(gòu)意向公開(kāi)按照集中公開(kāi)和分散公開(kāi)相結(jié)合的方式實(shí)行，其中年度采購(gòu)意向集中公開(kāi)。深圳推動(dòng)公開(kāi)渠道“三同步”，除在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)深圳分網(wǎng)公開(kāi)外，還在政府采購(gòu)中心網(wǎng)站以及各部門(mén)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站同步公開(kāi)。四川推行公開(kāi)內(nèi)容“講條件”，即要求公布對(duì)供應(yīng)商的基本要求：包括是否專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)、是否允許聯(lián)合體投標(biāo)（響應(yīng)）等。廣東、北京規(guī)定實(shí)施結(jié)果“講績(jī)效”，如廣東省規(guī)定，若未公開(kāi)采購(gòu)意向的采購(gòu)項(xiàng)目，不得開(kāi)展后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)，對(duì)未按要求公開(kāi)采購(gòu)意向的項(xiàng)目予以預(yù)警并限制開(kāi)展后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)；北京市規(guī)定，要結(jié)合財(cái)政部政府采購(gòu)?fù)该鞫仍u(píng)估結(jié)果，對(duì)因采購(gòu)意向公開(kāi)工作減分的預(yù)算單位予以通報(bào)。這些政策的出臺(tái)，有力地推動(dòng)了采購(gòu)意向公開(kāi)的落地實(shí)施，對(duì)促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境起到了重要作用。

政府采購(gòu)意向公開(kāi)實(shí)施中的主要問(wèn)題

首先，采購(gòu)意向公開(kāi)的法律定位需要進(jìn)一步明確。10號(hào)文規(guī)定 “采購(gòu)意向僅作為供應(yīng)商了解各單位初步采購(gòu)安排的參考，采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)際采購(gòu)需求、預(yù)算金額和執(zhí)行時(shí)間以預(yù)算單位最終發(fā)布的采購(gòu)公告和采購(gòu)文件為準(zhǔn)?！币虼?，采購(gòu)意向公開(kāi)并不具有民事法律效力，供應(yīng)商無(wú)法以采購(gòu)意向主張任何民事權(quán)利。同時(shí)，由于政府采購(gòu)主體不但包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)，還包括了事業(yè)單位和團(tuán)體組織，因此，將意向公開(kāi)簡(jiǎn)單認(rèn)作適用于《政府信息公開(kāi)條例》的行政行為也不甚妥當(dāng)。在政府采購(gòu)意向公開(kāi)缺乏上位法且定位不明確的情況下，政府采購(gòu)意向公開(kāi)往往難以有效進(jìn)行，公開(kāi)的初衷大打折扣。

其次，采購(gòu)意向公開(kāi)的“提前期限”有待進(jìn)一步規(guī)范。從當(dāng)前中央、地方預(yù)計(jì)采購(gòu)時(shí)間和公告發(fā)布時(shí)間間隔來(lái)看，大部分公告時(shí)間間隔為1至2個(gè)月，時(shí)間間隔比較合適。但也有部分公告提前期少于30日，與發(fā)布項(xiàng)目采購(gòu)公告之間的間隔時(shí)間相對(duì)較短，影響了采購(gòu)意向公告作用的發(fā)揮。此外，中央和地方層面均有少部分采購(gòu)意向公告預(yù)計(jì)采購(gòu)時(shí)間和公告發(fā)布時(shí)間間隔過(guò)長(zhǎng)，如遇預(yù)算調(diào)整，實(shí)際采購(gòu)公告的相關(guān)內(nèi)容可能與采購(gòu)意向公告偏差較大，甚至給供應(yīng)商帶來(lái)誤判或者增加不必要的成本，也不排除可能使一些潛在供應(yīng)商有機(jī)會(huì)提前疏通關(guān)系，使采購(gòu)單位在編制具體采購(gòu)需求時(shí)可能受到干擾。

再其次，部分政府意向的采購(gòu)項(xiàng)目披露信息不夠完整。10號(hào)文規(guī)定了采購(gòu)意向應(yīng)當(dāng)盡可能地清晰完整，特別規(guī)定了采購(gòu)需求概況應(yīng)當(dāng)包括釆購(gòu)標(biāo)的名稱(chēng)，釆購(gòu)標(biāo)的需實(shí)現(xiàn)的主要功能或者目標(biāo)，釆購(gòu)標(biāo)的數(shù)量，以及采購(gòu)標(biāo)的需滿(mǎn)足的質(zhì)量、服務(wù)、安全、時(shí)限等要求。然而在實(shí)施過(guò)程中，不同預(yù)算單位的執(zhí)行力度存在一定差異。如筆者在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，如某醫(yī)院2020年10月至12月政府采購(gòu)意向公告中，采購(gòu)需求概況描述過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏質(zhì)量、時(shí)限、規(guī)格等核心要素的規(guī)定。這種情況下，供應(yīng)商容易由于理解偏差而帶來(lái)不必要的成本投入，或保持觀望態(tài)勢(shì)，等到正式發(fā)布采購(gòu)公告時(shí)再做準(zhǔn)備，使政府采購(gòu)意向公開(kāi)流于形式。

最后，對(duì)采購(gòu)意向公開(kāi)的監(jiān)督具有“軟約束性”和“滯后性”。10號(hào)文要求各中央預(yù)算單位和各地區(qū)各級(jí)預(yù)算單位“加強(qiáng)對(duì)本部門(mén)所屬預(yù)算單位的督促和指導(dǎo)，確保所屬預(yù)算單位嚴(yán)格按規(guī)定公開(kāi)采購(gòu)意向，做到不遺漏、不延誤”；“財(cái)政部將結(jié)合政府采購(gòu)?fù)该鞫仍u(píng)估工作，對(duì)采購(gòu)意向公開(kāi)情況進(jìn)行檢查并對(duì)檢查結(jié)果予以通報(bào)”?？傮w來(lái)說(shuō)，這些規(guī)定一方面具有“軟約束”性，不能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的監(jiān)督，另一方面，結(jié)合評(píng)估或者評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督通常屬于事后監(jiān)督，具有一定的滯后性。如，有的省份規(guī)定，采購(gòu)意向公開(kāi)納入省級(jí)部門(mén)預(yù)算管理工作績(jī)效考核；還有不少省份規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)意向公開(kāi)情況進(jìn)行檢查，并對(duì)檢查結(jié)果予以通報(bào)。這都屬于事后監(jiān)督，不夠及時(shí)和嚴(yán)格，且重處罰輕獎(jiǎng)勵(lì)，可能導(dǎo)致采購(gòu)人公開(kāi)采購(gòu)意向的意愿不高，采購(gòu)意向公開(kāi)流于形式。在這一方面，筆者認(rèn)為，廣東省做得比較好，其將意向公開(kāi)設(shè)置為政府采購(gòu)的前置程序，規(guī)定未公開(kāi)采購(gòu)意向的采購(gòu)項(xiàng)目不得開(kāi)展后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)，對(duì)未按要求公開(kāi)采購(gòu)意向的項(xiàng)目予以預(yù)警并限制開(kāi)展后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)，這樣就將監(jiān)督前置，起到更好的監(jiān)督約束作用。

現(xiàn)階段優(yōu)化政府采購(gòu)意向公開(kāi)的對(duì)策建議

首先，做好頂層設(shè)計(jì)，將意向公開(kāi)作為獨(dú)立的公開(kāi)事項(xiàng)。鑒于政府采購(gòu)主體不但包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)，還包括事業(yè)單位和團(tuán)體組織，因此建議將政府采購(gòu)意向公開(kāi)定位為一種獨(dú)立的信息公開(kāi)事項(xiàng)而非行政行為。實(shí)施層面，財(cái)政部可以基于試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)意向公開(kāi)的實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)重點(diǎn)工作的操作原則，建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)意向公開(kāi)制度。未來(lái)，盡可能將政府采購(gòu)意向公開(kāi)列入未來(lái)修訂的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，從而將政府采購(gòu)意向公開(kāi)從立法上提升到一個(gè)新高度。

其次，豐富公開(kāi)內(nèi)容，規(guī)范執(zhí)行意向公開(kāi)“提前期限”。在政府采購(gòu)意向公開(kāi)的內(nèi)容方面，財(cái)政部規(guī)定，公開(kāi)范圍應(yīng)包括采購(gòu)項(xiàng)目名稱(chēng)、采購(gòu)需求概況、預(yù)算金額和預(yù)計(jì)采購(gòu)時(shí)間等。建議公開(kāi)的內(nèi)容特別是采購(gòu)需求概況應(yīng)更具體一些，為潛在供應(yīng)商提供有價(jià)值的參考。此外，建議要特別說(shuō)明政策的具體落實(shí)情況，包括是否面向中小企業(yè)、是否允許聯(lián)合體投標(biāo)（響應(yīng)）等，有利于目標(biāo)企業(yè)提前做好準(zhǔn)備。在公開(kāi)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，建議對(duì)預(yù)算單位晚于采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前30日公開(kāi)的采購(gòu)意向予以嚴(yán)格管理，防止采購(gòu)人借由“因預(yù)算單位不可預(yù)見(jiàn)的原因急需開(kāi)展采購(gòu)項(xiàng)目”而不主動(dòng)公開(kāi)采購(gòu)意向。

最后，明確主體責(zé)任，發(fā)揮獎(jiǎng)懲機(jī)制的積極作用。為進(jìn)一步發(fā)揮采購(gòu)意向公開(kāi)的作用，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督和管理。一是要明確不公開(kāi)采購(gòu)意向的處罰機(jī)制，包括違規(guī)公示、責(zé)令改正、限制其采購(gòu)活動(dòng)等，并對(duì)通過(guò)采購(gòu)意向公開(kāi)方式完善采購(gòu)需求的采購(gòu)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，使政府采購(gòu)意向公開(kāi)從“軟約束”轉(zhuǎn)向“硬約束”，落實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任。二是建議借鑒廣東省的經(jīng)驗(yàn)，將意向公開(kāi)設(shè)置為政府采購(gòu)的前置程序，將監(jiān)督管理前置，建立事前與事后相結(jié)合的采購(gòu)意向公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制。三是建議充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)＋大數(shù)據(jù)”等信息化手段，以采購(gòu)項(xiàng)目編碼為關(guān)聯(lián)項(xiàng)，聯(lián)通政府采購(gòu)意向公開(kāi)模塊和采購(gòu)計(jì)劃管理系統(tǒng)，將意向采購(gòu)公開(kāi)設(shè)置為后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)的前置條件，并應(yīng)用大數(shù)據(jù)輔助決策，建立實(shí)時(shí)預(yù)警、及時(shí)反饋的系統(tǒng)評(píng)價(jià)體系，用于有效監(jiān)督、評(píng)估采購(gòu)人的采購(gòu)行為。四是落實(shí)“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，要求各預(yù)算單位在《采購(gòu)意向公開(kāi)表》中公開(kāi)本單位政府采購(gòu)項(xiàng)目意向信息咨詢(xún)電話(huà)，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督及政策咨詢(xún)。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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