莫將指導性規定作為硬性要求

【案例看臺】

莫將指導性規定作為硬性要求

■ 應海燕 李斐

案情概述

投訴人：A公司

被投訴人：D財政廳

A公司就某省農村土地承包經營權證印制政府采購項目提出質疑，認為采購文件不合法。W政府采購中心作出書面質疑答復函，不予調整公開招標文件中關于投標人具有國家保密局頒發的《國家秘密載體復制許可證》甲級（涉密防偽票據、證書類）的特定資格條件，此后發出中標公告，B公司被推選為中標供應商。

A公司不服，向D財政廳提起投訴。D財政廳審查后作出《行政處理決定書》，根據相關規定決定本次采購活動違法，責令重新開展采購活動。

A公司不服，向當地人民政府申請行政復議，理由主要包括以下兩點：一是以招標文件錯誤為由認定采購活動違法存在不當。二是A公司不具備國家保密局頒發的《國家秘密載體復制許可證》甲級（涉密防偽票據、證書類），不符合項目供應商資格條件，沒有投訴資格，D財政廳作出處理決定的程序違法。（注：A公司想以“自爆”的方式推翻D財政廳的決定。）

復議機關經審理后認為案涉政府采購項目在采購文件中設定了投標供應商資格條件，要求具備《國家秘密載體復制許可證》甲級（涉密防偽票據、證書類），并要求投標供應商在參加開標時必須帶上該證書的原件及復印件。該條件的設置會致使不具備相關資質的供應商無法投標，影響相關供應商參加政府采購項目的權利，A公司是適格投訴人，且D財政廳具有對案涉政府采購項目投訴事宜進行調查處理的法定職權，D財政廳作出的《行政處理決定書》認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，決定維持。

問題引出

1. A公司是否為案涉政府采購項目的適格投訴人？D財政廳有無對案涉政府采購項目投訴事宜進行調查處理的法定職權？

2. D財政廳作出《行政處理決定書》認定事實是否清楚？

3. D財政廳作出《行政處理決定書》適用法律是否正確？

案例探析

第一，A公司是否為案涉政府采購項目的適格投訴人？D財政廳有無對案涉政府采購項目投訴事宜進行調查處理的法定職權？

D財政廳經調查查明，根據《印刷、復印等行業復制國家秘密載體暫行管理辦法》的相關規定，《國家秘密載體復制許可證》沒有甲級、乙級的等級之分。本項目9家投標供應商均未提供采購文件所要求的“國家保密局頒發的《國家秘密載體復制許可證》甲級（涉密防偽票據、證書類）”。根據《國家秘密載體印制資質管理辦法》的有關規定，國家秘密載體印制資質分為甲級和乙級兩個等級。甲級資質單位可以在全國范圍內承擔絕密級、機密級、秘密級國家秘密載體印制業務；乙級資質單位可以在工商注冊地省（自治區、直轄市）行政區域內承擔機密級、秘密級國家秘密載體印制業務。乙級資質單位跨省（自治區、直轄市）承接國家秘密載體印制業務的，應當經委托印制業務的機關、單位所在地省（自治區、直轄市）保密行政管理部門批準。案涉政府采購項目在采購文件中設定了投標供應商資格條件，要求具備《國家秘密載體復制許可證》甲級（涉密防偽票據、證書類），并要求投標供應商在參加開標時必須帶上該證書的原件及復印件。該條件的設置會致使不具備相關資質的供應商無法投標，影響相關供應商參加政府采購項目的權利。

《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第十條規定，供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。對采購人、采購代理機構的質疑答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規定期限內作出答復的，供應商可以在答復期滿后15個工作日內向同級財政部門提起投訴。本案所涉政府采購項目的采購人為某農業農村廳，供應商A公司認為案涉政府采購項目的采購文件中關于供應商資格條件的設置損害了其合法權益，曾向采購代理機構W政府采購中心提出質疑，因對W政府采購中心的質疑答復不滿，A公司向D財政廳提起投訴，A公司是案涉政府采購項目的適格投訴人。D財政廳作為采購人某農業農村廳的同級財政部門，具有對案涉政府采購項目投訴事宜進行調查處理的法定職權。

第二，D財政廳作出《行政處理決定書》認定事實是否清楚？

《國家秘密載體復制許可證》系《印刷、復印等行業復制國家秘密載體暫行管理辦法》設定的證書，并無甲級、乙級的區別。2012年8月15日《國家秘密載體印刷資質管理辦法》開始施行，原《印刷、復印等行業復制國家秘密載體暫行管理辦法》同時廢止。自此，國家保密行政管理部門也不再頒發《國家秘密載體復制許可證》。《國家秘密載體印刷資質管理辦法》設定了《國家秘密載體印制資質證書》，且具有甲級、乙級之分。D財政廳根據法律規定、邏輯判斷，并結合復議決定的論證，認定案涉政府采購項目招標公告（文件）關于“具有國家保密局頒發的《國家秘密載體復制許可證》甲級（涉密防偽票據、證書類）”的表述存在書寫錯誤，采購文件設定的供應商資格條件實際為“具有國家保密局頒發的《國家秘密載體印制資質證書》甲級（涉密防偽票據、證書類）”，該條件的設置會致使不具備相關資質的供應商無法投標，影響相關供應商參加政府采購項目的權利。且綜合本案采購項目特點，農村土地承包經營權證本身應當不屬于國家秘密載體，要求供應商具有國家保密局頒發的《國家秘密載體復制資質證書》甲級（涉密防偽票據、證書類）與采購項目的具體特點和實際需要不相適應。

第三，被申請人作出《行政處理決定書》適用法律是否正確？

《中華人民共和國政府采購法》第二十二條第二款規定，采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條第（二）項規定，采購人或者采購代理機構設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關的，屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。94號令第三十一條第（二）項規定，投訴人對采購文件提起的投訴事項，財政部門經查證屬實的，應當認定投訴事項成立。經認定成立的投訴事項不影響采購結果的，繼續開展采購活動；影響或者可能影響采購結果的，已確定中標或者成交供應商但尚未簽訂政府采購合同的，認定中標或者成交結果無效，責令重新開展采購活動。

本案中，在D財政廳作出行政處理決定時，案涉政府采購項目已發放中標通知書，但尚未簽訂采購合同。D財政廳以政府釆購項目采購文件設置的供應商資格條件屬于以不合理的條件對供應商實行歧視待遇為由，決定案涉采購活動違法，責令重新開展采購活動，并無不當。

案件啟示

筆者從本案件獲得的啟示并非案件本身的處理邏輯，而是筆者認為，在政府采購質疑、投訴處理中應強化部門協作配合，建立部門間無縫銜接機制，對某一領域行政執法中需要兩個或兩個以上部門相互配合的，相關部門之間應加強聯合協作。

其實，本案在源頭上還有這樣一個“故事”。原農業部辦公廳印發的農辦經〔2016〕2號文件（該文件為涉密文件，以下簡稱“2號文件”）規定“在招標中原則上應選擇具有國家保密部門頒發的《國家秘密載體復制許可證》甲級（涉密防偽票據、證書類）的承印企業”，但根據財政部發往農業部的協助調查，原農業部經管司向財政部出具的《關于答復財政部辦公廳財辦法〔2017〕79號協助調查的函》明確了2號文件中有關“《國家秘密載體復制許可證》甲級（涉密防偽票據、證書類）”的具體所指即為《國家秘密載體印制資質證書》甲級。2號文件中關于承印農村土地承包經營權證企業需具有《國家秘密載體印制資質證書》甲級（涉密防偽票據、證書類）的要求，僅為農業部的原則性、指導性規定，并非強制性規定。甲級資質單位可以在全國范圍內承擔絕密級、機密級、秘密級國家秘密載體印制業務；乙級資質單位可以在工商注冊地省（自治區、直轄市）行政區域內承擔機密級、秘密級國家秘密載體印制業務。

另外，本案中，D財政廳也曾向當地國家保密局進行咨詢，該國家保密局認為農村土地承包經營權證本身應當不屬于國家秘密載體。

這種多部門配合調查的方式充分體現了部門協作的重要性。因此，增強政府行政執法統籌協調功能，更好發揮各個部門主體作用，提升政府治理能力和社會管理水平是未來的重要方向。

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法》

第五十六條 政府采購監督管理部門應當在收到投訴后三十個工作日內，對投訴事項作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項有關的當事人。

《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）

第三十一條 投訴人對采購文件提起的投訴事項，財政部門經查證屬實的，應當認定投訴事項成立。經認定成立的投訴事項不影響采購結果的，繼續開展采購活動；影響或者可能影響采購結果的，財政部門按照下列情況處理：

（一）未確定中標或者成交供應商的，責令重新開展采購活動。

（二）已確定中標或者成交供應商但尚未簽訂政府采購合同的，認定中標或者成交結果無效，責令重新開展采購活動。

（三）政府采購合同已經簽訂但尚未履行的，撤銷合同，責令重新開展采購活動。

（四）政府采購合同已經履行，給他人造成損失的，相關當事人可依法提起訴訟，由責任人承擔賠償責任。

（作者單位：浙江省財政廳）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。