“兩法合一”是優(yōu)化公共采購(gòu)制度效能的助推器

【熱議·兩法合一】

“兩法合一”是優(yōu)化公共采購(gòu)制度效能的助推器

■ 成協(xié)中

我國(guó)公共采購(gòu)法律制度是以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“政府采購(gòu)法”）和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱“招標(biāo)投標(biāo)法”）兩法為主體，輔之以行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件構(gòu)成的規(guī)范體系。兩法都是規(guī)范我國(guó)公共采購(gòu)方面的法律，但其對(duì)于采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、評(píng)審專家和代理機(jī)構(gòu)的管理、投訴質(zhì)疑、法律責(zé)任等方面的規(guī)定存在諸多差異，這些差異不僅使從業(yè)人員對(duì)我國(guó)的公共采購(gòu)法律產(chǎn)生諸多困惑，也導(dǎo)致了實(shí)踐操作中的無(wú)所適從。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，兩法分立的立法現(xiàn)實(shí)暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，不僅難以適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，制約了統(tǒng)一公共采購(gòu)制度的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也與國(guó)際公共采購(gòu)制度的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展趨勢(shì)不符。

兩法分立有損公共采購(gòu)的制度效能

盡管《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》通過(guò)對(duì)兩法適用范圍的明確，在一定程度上厘清了兩法的適用范圍，但兩法分立的現(xiàn)實(shí)及其背后的價(jià)值張力，并未從根本上得到解決。兩法分立造成的困境主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，增加立法和法律實(shí)施成本。公共采購(gòu)本來(lái)是一個(gè)包括采購(gòu)權(quán)配置、采購(gòu)方式和程序以及監(jiān)管機(jī)制在內(nèi)的有機(jī)整體，分散立法人為地將采購(gòu)方式中的招標(biāo)方式單獨(dú)抽出并進(jìn)行立法，導(dǎo)致原本一次資源投入即可構(gòu)建的法制變成兩次立法資源投入。兩法分立不僅造成實(shí)踐中投標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)等從業(yè)人員在具體采購(gòu)活動(dòng)中無(wú)所適從，更易造成兩法的具體實(shí)施部門在監(jiān)管權(quán)方面的差異與沖突，給公共采購(gòu)秩序帶來(lái)不必要的混亂。

第二，部分領(lǐng)域的法律適用混亂。較為典型的是對(duì)于進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)。在2014年以前，進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的國(guó)際招標(biāo)一直由商務(wù)部依據(jù)自定規(guī)章進(jìn)行管理。2014年，商務(wù)部廢止原《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》，發(fā)布《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》（商務(wù)部2014年第1號(hào)令）。與此同時(shí)，財(cái)政部對(duì)2004年的18號(hào)令進(jìn)行了修訂，修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第八十三條規(guī)定：政府采購(gòu)貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)貨物中的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)特殊事宜，由財(cái)政部另行規(guī)定。此項(xiàng)規(guī)定的實(shí)際意義在于：對(duì)于進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的招投標(biāo)，不再適用商務(wù)部2014年1號(hào)令，而應(yīng)當(dāng)適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定。但由于商務(wù)部2014年1號(hào)令仍屬于合法有效的規(guī)章，而財(cái)政部迄今亦未發(fā)布針對(duì)進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的特殊規(guī)定，實(shí)踐中圍繞此種情形下的法律適用，引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。

第三，有礙統(tǒng)一公共采購(gòu)制度的形成。我國(guó)的分散立法模式實(shí)質(zhì)上系基于公共采購(gòu)對(duì)象的不同而分割法律的適用，這不僅造成公共采購(gòu)管理體制的混亂，并最終在制度意義上割裂了統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)。在采購(gòu)主體方面，除了政府、事業(yè)單位和團(tuán)體之外，其他公共主體，特別是國(guó)有企業(yè)開展的采購(gòu)活動(dòng)，完全排斥在政府采購(gòu)法的適用范圍之外。在采購(gòu)范圍方面，政府部門利用民間資本所開展的采購(gòu)，也不受政府采購(gòu)法的約束。如此，使得統(tǒng)一的公共采購(gòu)制度難以形成。

第四，制約了公共采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。公共采購(gòu)是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱“深改方案”）開宗明義指出，“深化政府采購(gòu)制度改革是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于規(guī)范財(cái)政資金管理、保障政府公共服務(wù)職能、節(jié)約政府運(yùn)行成本具有重要意義”。2019年，我國(guó)工程類政府采購(gòu)規(guī)模為15004.3億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的45.4%。若不將公共工程納入政府采購(gòu)的范圍，將直接導(dǎo)致近一半規(guī)模的財(cái)政購(gòu)買性支出，難以落實(shí)政府采購(gòu)法的政策功能。

第五，與世界各國(guó)公共采購(gòu)的立法趨勢(shì)不一致。世界各國(guó)的公共采購(gòu)立法，盡管法律體系不同，具體程序方面也存在差異，但總體來(lái)看，都是以統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律和管理體系為基石，采購(gòu)實(shí)體涵蓋政府部門之外的其他公共主體，政府采購(gòu)的對(duì)象包括貨物、服務(wù)和工程，政府采購(gòu)的政策功能從單一的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向社會(huì)綜合目標(biāo)，政府采購(gòu)方式多元并舉而非公開招標(biāo)一元獨(dú)大，建立以行政救濟(jì)為主的統(tǒng)一高效救濟(jì)制度。

建立統(tǒng)一公共采購(gòu)的立法選擇

為增強(qiáng)我國(guó)公共采購(gòu)法律體系的統(tǒng)一性，我國(guó)不應(yīng)再繼續(xù)將工程采購(gòu)項(xiàng)目和招標(biāo)方式作為例外從政府采購(gòu)中分離出來(lái)單獨(dú)立法，而是要依據(jù)政府目的和政府采購(gòu)關(guān)系這種一致的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確立政府采購(gòu)立法思維，使基于政府目的的貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)得以在制度對(duì)待上統(tǒng)一性和一致性。

首先，應(yīng)明確政府采購(gòu)法作為公共采購(gòu)基本法的地位。國(guó)際上，大部分國(guó)家都建立了統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律制度體系。參考國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國(guó)家在招投標(biāo)立法上均未采取單獨(dú)立法的模式，而主要是在公共采購(gòu)法等其他法律中詳細(xì)規(guī)定招投標(biāo)制度。招標(biāo)投標(biāo)作為一種采購(gòu)方式，應(yīng)服從和服務(wù)于采購(gòu)的目標(biāo)，將這樣一種采購(gòu)方式或程序單獨(dú)立法，或者以采購(gòu)對(duì)象單獨(dú)立法，在國(guó)際上少有先例。從法律統(tǒng)一性的角度來(lái)講，公共采購(gòu)包括對(duì)貨物、服務(wù)和工程的采購(gòu)，理應(yīng)統(tǒng)一地適用法律。將貨物、服務(wù)與工程割裂開來(lái)，分別適用不同的法律制度是缺乏正當(dāng)性的。

其次，將各級(jí)國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)法的規(guī)范對(duì)象。國(guó)際上，國(guó)際組織以及很多國(guó)家確定的采購(gòu)人范圍不僅限于政府層面，還將采購(gòu)人范圍拓展至政府控制或影響的公共實(shí)體或國(guó)有企業(yè)?；趦煞ㄔ谶m用主體上的差異，如果“兩法合一”，需要考慮統(tǒng)一后的公共采購(gòu)法是否適用國(guó)有企業(yè)等其他采購(gòu)主體。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前政府采購(gòu)工作的發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可將統(tǒng)一后的公共采購(gòu)法的適用主體擴(kuò)展至從事具有公共性質(zhì)采購(gòu)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)。

再其次，按照與GPA規(guī)則一致的要求，完善對(duì)采購(gòu)過(guò)程的全鏈條管理規(guī)則。特別是建立招標(biāo)投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、電子反拍、單一來(lái)源、簡(jiǎn)易采購(gòu)等相互并行、有機(jī)統(tǒng)一的政府采購(gòu)方式及程序規(guī)則體系。

最后，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)制和救濟(jì)制度的統(tǒng)一。考慮到國(guó)際上政府采購(gòu)救濟(jì)的普遍做法，我國(guó)公共采購(gòu)的監(jiān)管救濟(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政救濟(jì)為主，以統(tǒng)一高效、公正透明為價(jià)值導(dǎo)向。目前，我國(guó)政府采購(gòu)的行政裁決機(jī)制已相對(duì)成熟，出臺(tái)了多項(xiàng)制度來(lái)推動(dòng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，常態(tài)化地發(fā)布指導(dǎo)性案例也極大地規(guī)范政府采購(gòu)的糾紛解決。在兩法統(tǒng)一過(guò)程中，可以優(yōu)先考慮監(jiān)管救濟(jì)機(jī)制的統(tǒng)一，將公共工程引發(fā)的投訴處理納入現(xiàn)有的政府采購(gòu)行政裁決中，通過(guò)監(jiān)管救濟(jì)的統(tǒng)一來(lái)助推兩法合一。

“兩法合一”將極大推動(dòng)公共采購(gòu)的制度效能

受制于歷史原因，我國(guó)的公共采購(gòu)法律規(guī)范以兩法分立為基本形態(tài)。兩法分立，直接導(dǎo)致工程與貨物、服務(wù)在法律適用、交易規(guī)則、透明度要求、法律救濟(jì)等方面的不統(tǒng)一。如果“兩法合一”將極大推動(dòng)公共采購(gòu)的制度效能。

首先，“兩法合一”將實(shí)現(xiàn)公共采購(gòu)行為規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一。兩法并存，直接導(dǎo)致工程與貨物、服務(wù)在法律適用、交易規(guī)則、透明度要求、法律救濟(jì)等方面的不統(tǒng)一。如同樣的中央空調(diào)、電梯，若納入工程項(xiàng)目采購(gòu)，則適用招標(biāo)投標(biāo)法；若單獨(dú)采買，則適用政府采購(gòu)法。質(zhì)疑投訴處理中，貨物、服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管統(tǒng)一在財(cái)政部門，而工程領(lǐng)域則分散在發(fā)改、工信、建設(shè)、交通、鐵道、水利、商務(wù)等部門。這些問(wèn)題不僅影響世界銀行對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)排名，也不符合GPA對(duì)成員國(guó)法律體系統(tǒng)一性和可預(yù)見性的規(guī)定。從構(gòu)建國(guó)際一流的法治化營(yíng)商環(huán)境看，統(tǒng)一政府采購(gòu)法律體系，是建立法治化營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)在要求和必然選擇。

其次，“兩法合一”將實(shí)現(xiàn)對(duì)公共采購(gòu)過(guò)程的全流程監(jiān)管。招標(biāo)投標(biāo)法是規(guī)范市場(chǎng)交易中當(dāng)事人締約的法律，其主要目標(biāo)是規(guī)范“合同訂立”程序，其在性質(zhì)上屬于程序法的范疇。實(shí)踐表明，單純的程序控制存在諸多弊端。無(wú)論是深改方案還是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法修訂草案（征求意見稿）》都顯示出，政府采購(gòu)制度正在向全鏈條的政府采購(gòu)制度過(guò)渡，即把政府采購(gòu)締約前階段、合同訂立、合同履行階段、履行完畢后階段的活動(dòng)全部納入政府采購(gòu)制度管理。這一“績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向”的改革思路是對(duì)傳統(tǒng)招投標(biāo)管理“程序控制導(dǎo)向”指導(dǎo)思想的重大修正，也是符合國(guó)際慣例的一般做法。這種對(duì)政府采購(gòu)全過(guò)程的監(jiān)管整合性、體系化的改革，也正是現(xiàn)階段推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

最后，“兩法合一”將全面提升公共采購(gòu)的政策功能。目前，大部分國(guó)家都在政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)物有所值這一基礎(chǔ)目標(biāo)的前提下，設(shè)定了環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)二級(jí)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綠色、創(chuàng)新、發(fā)展中小企業(yè)和促進(jìn)負(fù)責(zé)任的商業(yè)行為等政策功能。政府采購(gòu)的作用已從單一的節(jié)約財(cái)政資金、規(guī)范管理向體現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治目的的多元化目標(biāo)發(fā)展，政府采購(gòu)已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分。政府采購(gòu)政策功能需在不同環(huán)節(jié)，以不同方式落實(shí)與實(shí)施，如采購(gòu)預(yù)算編制中的預(yù)留份額或訂購(gòu)項(xiàng)目確定、需求管理中的標(biāo)準(zhǔn)選擇、采購(gòu)方式中的談判與磋商運(yùn)用、評(píng)審規(guī)則中的綜合評(píng)分法規(guī)定、合同類型中的成本補(bǔ)償合同選擇等。如果將占到采購(gòu)資金近一半份額的工程招標(biāo)排除在政府采購(gòu)法的適用范圍之外，將我國(guó)龐大的國(guó)有企業(yè)基于公共目的開展的采購(gòu)排除在政府采購(gòu)法的適用范圍之外，那么我國(guó)公共采購(gòu)的政策目的難以得到最大化實(shí)現(xiàn)。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授，本文由本報(bào)記者昝妍根據(jù)作者在“‘兩法合一’是深化政府采購(gòu)制度改革必由之路”研討會(huì)上的發(fā)言整理而成，有刪減）

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