共話招投標 營造良好市場環境

【聚焦招投標制度建設】

編者按：招標作為政府采購的一種重要采購方式，一直是業界廣為關注的話題。近日，由國家發改委公布的《關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招標投標主體行為的若干意見（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）再次引發輿論關注，業界形成了褒貶不一的意見。對此，《中國政府采購報》特邀請了一些業內人士進行探討，希望能為政府采購招標制度建設提供參考。

共話招投標 營造良好市場環境

——業內人士熱議《關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招標投標主體行為的若干意見（征求意見稿）》

■ 本報記者 楊文君

強化招標人主體責任

《征求意見稿》主要內容：

一是嚴格依法落實招標自主權。招標人有權自行選擇招標代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為招標人指定招標代理機構，不得違法限定招標人選擇招標代理機構的方式，不得強制具有招標能力的招標人委托招標代理機構辦理招標事宜。二是嚴格執行強制招標制度。不得以肢解發包、化整為零、招小送大或者通過虛構涉密項目、應急項目、使用專利技術等任何形式規避招標等。三是嚴格規范招標文件編制。對于資格預審公告、招標公告、資格預審文件和招標文件中設定的資質資格條件、業績等要求應當認真負責，以滿足項目實際需要為度審慎設置招標條件，不得提出所有制性質、市場占有率、使用特定業績等要求，不得簡單套用特定產品設置評價標準、技術參數等。四是落實內控管理責任。建立招標人代表責任追究終身制，加強問責問效管理，將招標人代表的行為與履職評定、職務職級晉升和獎勵懲處掛鉤。

業內意見：

新華社辦公廳政府采購處工作人員李剛：《征求意見稿》與政府采購法律規章制度中關于招標投標的規定相比，二者的側重點有所不同，但基本目標是一致的。政府采購的規定涉及范圍更廣，特別是增設了加強源頭管理的規定。另外，政府采購還有政策功能方面的要求。

湖南省財政廳政府采購處二級調研員印鐵軍：關于招標投標的規定，《征求意見稿》忽視了一點，即招投標管理規定作為決定市場資源配置的基本制度，應該采用市場交易的機制。簡言之，中標結果是競爭得出來的，而不是評標專家評出來的。如果過于強調程序規范化以及評審機制的完善，則不利于我國更好地融入國際公共采購市場。

廈門市財政局政府采購監管處處長陳世龍：對于《征求意見稿》中的相關內容，政府采購領域可以借鑒，其中的很多內容在政府采購方面也有規定，只是表述方式和出發點有所不同，而且，《征求意見稿》中的很多規定不是很明確。政府采購與建設工程招標實質上都是采購行為，雖然目前適用的法律規則體系不同，但在招標采購過程中出現的很多現象和問題是相同或相似的，解決這些問題的制度設計可以共享、互通、互鑒。

河北省滄州市財政局工作人員唐琳：《征求意見稿》圈出了招標過程中的一些雷區，提出了相應的規范舉措，但其中的很多規定，我們政府采購領域已經在執行了，比如，招標人按自身需求自行選擇代理機構，不得化整為零規避招標采購方式，加強履約驗收管理并進行績效評價等。

加強評標專家管理

《征求意見稿》主要內容：

一是嚴格評標區域場地管理。交易場所評標區域要安裝通訊信號屏蔽裝置，配備專門設備，實現公共區域內所有人員的動作、語言、行為活動軌跡全過程可跟蹤、可預警、可回溯。開辟評標專家專用通道，獨立設置專家的就餐專區、專用休息室、專用儲物柜和專用衛生間，切斷評標期間專家與外界的一切非正常接觸和聯系。二是嚴肅評標紀律。不得加入專家微信群、評標QQ群等網絡通訊群組；不得在合法的評標勞務費之外違規索取報酬或獲取其他好處等。三是確保評標專家責任落實。建立評標專家嚴重失信主體名單制度。四是強化評標專家動態管理。建立評標專家的動態考核，實行“一標一評”，根據考核情況及時對評標專家進行更換和補充。對于本地評標專家庫中單個專業人數不足的，應當通過遠程異地評標、專家異地抽取等方式推動優質專家資源跨地區、跨行業共享。

業內意見：

中央財經大學財稅學院教授姜愛華：《征求意見稿》對于完善政府采購領域的評審專家管理有一定的借鑒意義。其中從評標場地、評標專家以及主管部門3個角度提出了評標專家管理辦法，這有助于提升評標結果的客觀性、公正性和科學性。

評標場地管理主要目的在于確保評標過程留痕以及實現專家與其他相關人員的物理隔離，從而保證評標過程可跟蹤、可預警、可回溯，保證專家依據專業知識獨立打分、不受任何外界因素的影響。

評標專家管理主要體現在兩個方面，一是嚴肅評標紀律。除了要求專家應遵守相關規定外，《征求意見稿》還明確了多個“不得”，相當于規定了評標專家在遵守評標紀律方面的負面清單，讓評標專家更清晰地知道自己該干什么、不該干什么。二是確保評標專家責任落實。《征求建議稿》提出“參加依法必須招標項目的評標專家，依據《中華人民共和國監察法》及其實施條例視為依法履行公職的人員，納入監察機關監察范圍”，這加大了對評標專家的監督力度。除此之外，引入評標專家嚴重失信主體名單制度，且行政處罰力度進一步加大，這些措施的跟進，將會促使評標專家更加客觀、公正、廉潔、勤勉履行職責。

對于主管部門管理，《征求意見稿》提出要強化動態管理。這種動態管理體現了“入庫管理—繼續教育—考核評價—有進有出—資源共享”的全過程管理思路，使得主管部門對評標專家的管理更具全面性、可持續性和延展性。

中國政法大學法學院教授成協中：《征求意見稿》是對先前規定的總結和強調，主要從評標場地、評標紀律、評標專家責任、評標專家動態管理4個方面，對各地區、各部門提出了更具操作性的工作方法，為招標人、評標人、主管部門提出了更為具體的職責。《征求意見稿》對于評標專家的管理可謂全面、嚴格，但真正實現其設計初衷，還需要更具體的實施方案。招標人需要制定完備的工作方案，配備符合標準的評標場所，加強對評標專家的監督和保障；評標人所屬行業可以制定評標自律準則并簽訂承諾書，在行業內形成良好的職業風尚；主管部門需要對招標人、評標人開展定期檢查或項目抽查，并協同監察機關、信用監管平臺落實評標專家的個人責任。

政府采購過程中，評標專家同樣需要遵循嚴格的工作紀律和工作程序。根據政府采購法及其實施條例的有關規定，評標專家應當按照客觀、公正、審慎的原則，進行獨立評審，承擔勤勉義務、保密義務、監督義務、配合義務和回避義務，接受主管部門的監督管理，否則，可能要承擔民事法律責任、行政法律責任甚至刑事法律責任。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）要求，采購人或采購代理機構管理與保障評標專家職責的落實，包括隨機抽取評標專家、記錄專家履職情況、管理評標紀律、維護評標秩序等。《征求意見稿》對政府采購工作中的評標專家管理具有借鑒意義。

具體實施方面，我建議，首先，從制度和技術層面為評標專家獨立公正評標創造條件。政府采購中的招標投標涉及多方主體和多元利益，比商業活動中的招標投標更具復雜性、干擾性，監管難度更大。一方面需要從制度層面強化、細化、硬化評標專家的法律責任，確保政府采購過程中評標專家的行為規范能真正落地。采購人和采購代理機構可以參考《征求意見稿》的要求，針對評標場地、評標設備、評標程序、評標紀律制定工作指引，以完備的制度、公開的規范履行自身管理職責。另一方面，要通過技術手段確保評標專家獨立公正行使評標權力。《征求意見稿》中的通信屏蔽、場所封閉和行為跟蹤都是較為有效的手段。

其次，利用網絡時代的信息和技術優勢，強化評標專家的動態管理。網絡信息技術的發展打破了行政區劃和物理空間的約束，為評標專家更大范圍參與評標活動提供了可能。包括目前在實踐中廣泛采用的電子評標，也值得進一步推廣。

最后，結合相關行業規范，進一步推動行業自律。同一領域或同一地區的評標專家應當遵循統一的紀律規則，相關行業協會也應當參與到評標專家的管理中來，通過培訓、考核、獎懲和更換，進一步增強評標專家的榮譽感和責任感。政府采購行政主管部門應當推動相關行業協會發揮行業自律作用，實現行業自律與行政監管的有效結合。

細化招標代理行業管理

《征求意見稿》主要內容：

一方面，切實規范代理行為。招標代理機構及其從業人員應當嚴格依法開展招標代理活動，不得對電子招標文件收取費用；不得與招標人、投標人、評標專家、電子招標投標系統運營服務機構等串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。另一方面，加強代理機構及從業人員管理。各級招標投標行政監督部門應加強對招標代理機構及從業人員的動態監管，將招標代理行為作為“雙隨機、一公開”檢查的主要內容并納入常態化管理，鼓勵開展招標代理機構信用評價和從業人員專業技術能力評價工作，提升招標代理服務能力。

業內意見：

貴州衛虹招標有限公司總經理李瑩：

《征求意見稿》中對招標代理行業管理的內容，更多是對違反誠信、公平的不良現象作進一步強調和規范，如，以利益交換業務、收取高價招標文件費用、提高投標門檻、與電子招標投標系統運營服務機構串通等。

個人認為，《征求意見稿》內容是對法律法規的完善補充，具有重要意義，且有些規定適用于政府采購活動。當然，政府采購領域出臺的有關規定與《征求意見稿》中提及的內容多有相似之處。結合現在行業的特點，應當重點對代理機構的行賄、提供回扣或者輸送不正當利益等非法手段進行監管，并對行為當事人予以懲戒。

另外，由于沒有資質門檻，代理機構人員違法違規行為產生不良后果后，重新成立一個新公司或者掛靠其他公司“再就業”現象愈發嚴重。對此，除了專業技術能力的培訓和考核外，應當實施嚴格的從業人員信用評價工作，形成“一處受罰處處受阻”的行業規矩，從根本上拒絕嚴重失信從業人員擔任項目經理的可能性，對其關聯的代理機構一同列入“失信藍名單”（即不推薦代理人）。

廣西機電設備招標有限公司副總經理王晟：從制度層面對招標代理行業進行規范十分必要。在規范代理行為方面，贊同對非法手段承攬代理業務進行禁止的規定。但是，《征求意見稿》中的表述較為形式化，比如，對于招標人的違規行為，我相信代理機構都會對招標人進行提醒和勸阻，但實踐中仍出現種種違法違規現象，這足以證明，僅僅依靠代理機構的力量是不足以對部分招標人的行為產生決定性影響的，文件上的原則性規定對改變現狀能起到的作用不大。建議加強招標人的主體責任，否則代理機構“背鍋”的現狀很難改變。

對于不得以營利為目的收取高額招標文件等資料費用的規定，在市場經濟條件下，費用標準難以定義是以營利為目的還是以彌補成本為目的，而且，現在絕大多數地方規定不得收取招標文件費用，按不以營利為目的規定將會引起新一輪的爭議，因此，建議不進行統一規定。

對于代理機構評價的規定，實踐中，不同行政監督部門的評價準則不盡相同，可考慮將不同的平臺數據打通。

規范公共資源交易平臺服務行為

  《征求意見稿》主要內容：

進一步規范公共資源交易平臺服務，各級交易平臺要自覺接受最嚴格的約束和監督，建立最嚴格的部門內控機制，實行最嚴格的系統安防措施，持續加大嚴管嚴治、自我凈化力度，牢牢守住廉潔交易的生命線。一方面，規范平臺主體行為。各地要進一步明確平臺服務定位，糾治不合理收費，引入競爭機制，降低交易成本。全面推行電子招標投標，依法依規穩妥開展電子保函平臺建設試點工作。另一方面，推進電子招標投標安全可信管理。積極發揮區塊鏈存證技術優勢，按照分類、集成的原則，全力對接市場監管、稅務、社保、信用等行政許可專網系統，實現招標投標主體信息來源可溯、去向可查。

業內意見：

中國人民大學公共管理學院教授王叢虎：嚴管嚴治、自我凈化、廉潔交易不僅是對公共資源交易的要求，也是政府采購應遵循的標準。其實，財政部門作為政府采購的監管部門，一直以來都非常強調內控制度建設和執行評估，并且取得了明顯成效。近年來，政府采購得到了社會的好評，原本的一些誤解得以消除，這就是最好的證明。

“引入競爭機制，降低交易成本”同樣是政府采購制度創新的亮點。近年來，深化政府采購制度改革方案從試點到全面展開，已經取得了一定成效。尤其是政府集中采購不收任何費用的做法，大大降低了供應商投標的成本，同時，電子保函、“政采貸”等政府采購金融業務的開展，更是給中小企業帶來了更大福利。

小編有話說

《征求意見稿》對我國招投標領域的部分規定以“負面清單”的形式呈現，但其中很多內容在政府采購領域已有規定。對此，有專家表示，這些只是“形似”。未來，在制度建設上要注重發揮市場機制的作用，打通“兩法合一”的基礎與“內核”。

當然，《征求意見稿》也有一些“與時俱進”的規定是政府采購制度文件中尚未具體涉及的，值得借鑒，如電子化的實施，統一的電子化平臺的運行以及評標專家的物理隔離等。在政府采購法修法之際，希望類似規定能夠予以明確。

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