信息系統后續采購換供應商緣何難

信息系統后續采購換供應商緣何難

——淺議信息系統項目采購問題

■ 秦志龍

上個月上海市紀監委領導來采購中心調研時，問了我一個“很專業”的問題：“為什么許多單位的信息系統項目服務一直由一個公司承擔？有些公司甚至已經為該單位服務了十幾年?！蔽耶敃r的回答是：“信息系統有其特殊性，一般來說，如果某公司為某單位的信息系統項目承擔了第一期的集成、開發任務，則該公司承擔后續該信息系統的升級、改造（二期、三期…）有一定的合理性。在建設工程中，只要有施工圖紙，前一公司把樓蓋到3層，換個公司，繼續從4層開始接著蓋樓，基本沒有問題。但信息系統項目建設不同于建設工程，上述方式對信息系統項目建設而言，是有困難的。當然，從理論上說，換個公司繼續開發該系統也是可行的，但所需費用（成本）是完全不同的，尤其是當系統比較龐大、運行時間已經很長，更是如此。”

接下來，該領導又問了我一個“更專業”的問題：“讓原開發公司把‘源代碼’交出來，是不是后續開發就沒有問題了？”我的回答是：“一般情況下，讀懂、弄通原開發人員編寫的‘源代碼’，其工作量不亞于重新編碼。”

實際上，對上述問題，筆者一直有思考。就目前“一個公司為某單位服務十幾年而不更換”這種看似“不合理”情況，筆者想從技術角度進行分析、探討。

后續采購困難重重

信息系統（本文所稱信息系統是一個廣義的概念，主要包括計算機系統、網絡系統、通信系統、控制系統等）的特點是規模大、涉及面廣、涉及多種知識、需要多個部門配合、與用戶自身特點密切相關。一般情況下，信息系統既有硬件又有軟件。硬件中既有網絡設備、計算機設備，又有布線系統、智能系統、控制系統等；軟件中包含系統軟件、工具軟件（中間件）、應用軟件等。所以，項目的實施過程往往是一次規劃、分期實施。從理論上講，這種方式是符合實際而且也是必須的，理由有二：一方面，信息技術發展迅速，產品周期短、淘汰快；另一方面，具體應用也是循序漸進、逐步推廣、逐步完善的，所以，需要按階段、按需求分步實施。但從政府采購來說，第一期項目采購是沒有問題的、是可以形成充分競爭局面的（即可以嚴格按照《政府采購法》相關規定執行），但從該項目的二期工程開始，采購困難隨之而來。

因為在一期工程中，硬件品牌、型號已定，后續采購存在兼容性等問題；系統軟件、工具軟件已定，即系統開發平臺、應用環境已定，后續采購一般只能升級，更換幾乎不可能（主要還是成本、費用投入問題）；應用軟件開發商、開發人員已定、應用軟件雛形已成，除非推倒重來，否則是無法另招開發商的。也就是說，信息系統的后續采購是很難像初次實施那樣進行簡單采購。由于上述諸多原因，如何嚴格按照《政府采購法》相關規定進行信息系統后續工程政府采購，是擺在每一個從事此項工作的政府采購從業人員面前的現實問題。

硬件兼容性需考量

由于在一期工程中硬件品牌、型號已定，后續采購主要面臨以下3個問題：一是各種不同品牌硬件設備（主要是主機系統、存儲系統、高端網絡設備等）之間或多或少存在兼容性問題；二是使用單位技術人員對已有產品的技術性能較為熟悉，如在后續采購中更換為不同品牌設備，會給設備的維護、維修工作帶來一定的困難；三是使用單位技術人員對已有產品的個人偏好也會給后續設備的公正采購帶來一些困難。

雖然存在上述困難，但筆者堅持認為：對硬件設備的采購必須嚴格遵守政府采購法相關規定，不允許指定品牌或含有任何歧視性、傾向性技術指標。理由如下：第一，雖然不同品牌硬件設備之間或多或少存在兼容性問題，但由于信息行業的標準化程度較高，主流產品均遵守同一標準或相同協議，其對外接口均是標準、通用的，對主要應用不會有太多問題。雖然有時在應用中會有一些不便，但相對于因指定品牌而造成的壟斷價格來說，絕對是利大于弊。第二，使用單位技術人員對已有產品的技術性能較為熟悉是客觀存在的，如在后續采購中更換為不同品牌設備，會給設備的維護、維修工作帶來一定的困難也是事實，但相對于因長期使用同一品牌產品而造成的高價格和差服務來說，這點困難是可以克服而且是應該克服的。在這方面我們有很多經驗教訓和成功案例。例如某政府職能部門，長期（已有十多年）以來在本系統內一直使用某一品牌的程控交換機，隨著設備越用越多，后續采購的價格卻越來越高，而售后服務也越來越差。這種情況使用戶充分認識到了壟斷所帶來的弊端，所以在需要采購新設備時，進行了充分的調研，并非常配合我中心，完全按政府采購的規范進行操作，采購結果令用戶非常滿意。因為我們不但采購到了性價比很好的另一品牌設備，而且原品牌供應商也提供了比招標前更好的價格和售后服務承諾。原供應商意識到政府采購是動真格的，在招標結果公示后（他們未能中標），供應商立即找到我們，向我們提出其可以進一步降價和提供更多服務。當被告知為時已晚（已完成了整個招標程序），該供應商表示要吸取教訓，在以后的投標活動中會提供更好的價格和服務。這也為信息系統的后續采購提供了一個很好的成功案例。

軟件后續采購更換難

信息系統中的系統軟件和工具軟件決定了整個系統的應用環境（或稱應用平臺），其后續采購相對硬件來說要困難得多。因為，信息系統中的系統軟件、工具軟件好比是交通系統中的公路或鐵路，一旦我們按公路標準建設，則只能跑汽車；如按鐵路標準建設，則只能跑火車。在路上跑的汽車或火車就是我們的應用系統。所以在系統軟件、工具軟件已定，即系統開發平臺、應用環境已定的情況下，后續采購一般只能升級，更換幾乎是不可能的。

為此，我們一方面要求用戶在做規劃、做方案時，盡量選擇并不處于壟斷地位但同屬于主流的一些產品；另一方面，我們在首次招標時要求原廠商對以后的升級、服務作出承諾（當然，對一些處于壟斷地位的廠商來說，效果并不明顯）。一般來說，對系統軟件和工具軟件的后續采購，與原廠商之間的直接談判，不失為一個可取方案，但如何滿足政府采購法有關規定卻是一個難題。這方面的案例也很多，最近有用戶就向我抱怨說：“我們政府部門采購設備還要受原廠商的控制，真是豈有此理！”還有一個用戶對某數據庫軟件的捆綁銷售大光其火。但是，由于信息系統中許多軟硬件產品的壟斷地位，解決這方面的問題還需要進行不斷的探索和努力。

前面已經說過，應用軟件可以比喻為運輸工具。從理論上說，用戶可以隨時更換，但考慮到已投入的人力、物力、財力，應用軟件雛形已成，除非推倒重來，否則是無法另招開發商的。這與汽車及其他貨物類采購有很大不同。因為汽車報廢還有殘值，而應用軟件的報廢是無任何收益的。鑒于此，筆者認為應用軟件的后續采購，采用單一來源方式是比較合適的采購方式，但在采購前期，必須明確需求，并邀請專家咨詢委員會仔細核定其工作量，并參考同類項目的價格服務情況以及軟件行業平均單價進行談判。當然，由于原開發商也非常清楚其唯一性，所以談判是異常艱苦的。

避免信息系統建設變成“釣魚工程”

綜上所述，如果在信息系統建設之前，沒有詳細的規劃設計、技術方案以及明確的用戶需求和目的，建設后的信息系統很有可能成為“雞肋”，食之無味，棄之可惜。這時往往為了所謂不浪費投資（實際上會浪費更多資金），而需要不斷追加投資。為了避免信息系統項目演變為“釣魚工程”，筆者認為，關鍵還在于前期可行性論證時應盡量在充分調研并明確需求的情況下一次完成（當然，應用系統建成后的完善、修改是難免的）。信息系統搞成“釣魚工程”的原因主要有3個。一是用戶在未明確需求，對實施本項目到底要達到什么目的尚未明晰，對系統功能、性能需求不明晰，對最終要做成什么樣的系統都不清楚的情況下，為了某種目的而匆忙上馬項目。二是好高鶩遠，不切實際，明明是只有幾十人的小機構，為了達到系統十年、二十年不被淘汰的目的，盲目求大、求全、求先進。三是在應用需求不明確的情況下，為了將預算資金用完，不管將來是否有用，先采購一大堆硬件設備和系統軟件，對應用考慮極少。以上3個原因也可以說是3個問題，是用戶在規劃系統建設方案時必須認真加以考慮的。

綜上所述，在對信息系統項目進行政府采購時，項目策劃是重中之重，是否要進行分包？如何進行分包？分包應考慮哪些問題？遵循什么原則？必須與采購人進行充分溝通，除了可以按上文提出的硬件、系統軟件、工具軟件、應用軟件進行分包外，如果項目非常龐大，則硬件還可以按主機設備、存儲設備、網絡設備進行分包，應用軟件可以按照功能分包為幾個子系統分別招標。當然，分包時除了要考慮技術問題外，還必須考慮采購人的管理能力。對此，我們有過深刻的教訓，某單位在采購時，將應用系統分成了4個子系統分別招標，而該采購人并不具備很強的信息技術管理、協調能力（只有一個專業技術人員），結果項目后期的協調工作異常艱難。所以，是否分包、如何分包、分成幾個包必須綜合考慮各種因素，找到平衡點。

雖然，對信息系統項目而言，不可避免會產生由一個供應商長期服務的可能性，但筆者認為，通過合理分包，可以減少這種情況的發生，至少可以減少其服務內容，即減少其合同份額。

（作者單位：上海市政府采購中心）

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