從背景、內容、亮點三方面解讀政府采購框架協議

從背景、內容、亮點三方面解讀政府采購框架協議

■ 楊蔚林 張悅

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）一經公布，引起業內廣泛關注。筆者試從出臺背景、主要內容、亮點三個方面淺談對110號令的理解。

出臺背景

從宏觀角度看，110號令的發布，將進一步推動政府采購制度改革的深化，加強對政府采購活動的監督管理，規范小額零星采購活動并提升其采購效率。

當下，集中采購機構的協議供貨和定點采購為小額零星采購提供便利的同時也因缺乏專門的制度規范，暴露出一些問題。例如，部分供應商劃分市場，影響公平競爭；給政府采購提供專供產品，導致產品采購價格畸高；參與設備采購項目時，以低價入圍后，再提高后續耗材的價格等。從現實需求看，110號令的出臺對規范小額零星采購活動，提升采購便利度十分重要且及時。

主要內容

110號令第二條對框架協議采購作出了明確的定義。定義明確了框架協議作為一種新的采購方式，與公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等傳統的政府采購方式不同，且主要體現在以下三個方面：一是適用范圍不同?？蚣軈f議采購適用于多頻次、小額度采購，不適用于單一項目采購。二是程序不同?？蚣軈f議采購具有明顯的兩階段特征，第一階段由集中采購機構或者主管預算單位通過公開征集程序，確定入圍供應商并訂立框架協議；第二階段由采購人或者服務對象按照框架協議約定規則，在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。三是供應商范圍不同。采用其他采購方式的，一個采購包只能確定一名中標（成交）供應商，而框架協議采購可以產生一名或多名入圍供應商。

對于框架協議采購的適用范圍，110號令第三條給出了四種情形。考慮到實踐發展的需要，110號令還設置了兜底條款，便于后續財政部規定其他適用框架協議采購的情形。

在適用110號令時，由于框架協議采購的自身特點，要明確其適用情形，以免產生混淆，擾亂政府采購的正常秩序。對于110號令規定的第一種適用情形，按規定要實施批量集中采購的，不能實施框架協議采購。對于第二種適用情形，主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目采購，通過簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同滿足需求的，不能采用框架協議采購方式。同時，如果同一采購項目既符合框架協議采購的適用情形，也滿足項目采購的條件，并無強制要求采用何種采購方式，一旦選擇框架協議采購方式，就應當執行110號令的規定。

對于框架協議采購的形式，110號令第四條規定，框架協議采購分為封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購兩種形式，并明確以封閉式框架協議采購為主。

封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購要通過公開征集程序訂立。二者的主要區別在于：一是入圍階段有無競爭。在封閉式框架協議采購中，確定入圍供應商必須有競爭和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供應商；在開放式框架協議采購中，供應商提出加入申請后，征集人會對申請文件進行審核，如果供應商符合資格條件，并對征集公告中的框架協議內容和付費標準進行了響應，就可以入圍，不存在競爭和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協議有效期內，不能隨意增加協議供應商，入圍供應商無正當理由不允許退出；而在開放式框架協議有效期內，供應商可以隨時申請加入和退出。

關于框架協議的訂立主體，110號令第五條規定，框架協議主要由集中采購機構和主管預算單位訂立。為貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》，強化采購人主體責任，應對集中采購機構和主管預算單位加強內控管理，結合110號令規定，建立健全相關內控制度和操作規程，在采購需求確定、采購實施計劃編制、公開征集活動組織和框架協議履行管理等環節全面落實主體責任。具體包括：一是做好框架協議采購前期準備。二是加強需求標準的制定。三是科學確定最高限制單價。四是根據工作需要和采購標的市場供應及價格變化情況，合理確定框架協議有效期。五是開展框架協議履行管理。

在封閉式框架協議采購選擇入圍供應商的評審規則方面，110號令第二十五條規定，封閉式框架協議采購的入圍評審規則是根據框架協議采購的競爭特點來設置的，包括價格優先法和質量優先法。

關于供應商權益受損的救濟途徑，在框架協議采購的兩階段，供應商均可依法提出質疑和投訴。

呈現六大亮點

第一，確立了核心競爭機制。通過明確采購需求及其應符合的條件，增強評審的客觀性和科學性。框架協議采購的兩階段程序，解決了協議供貨、定點采購實踐中的突出問題。

第二，明確了量價關系。集中采購機構、主管預算單位應當在征集公告和征集文件中確定框架協議采購的最高限制單價，明確量價關系折扣，盡可能確保采購需求標準與最高限制單價相匹配。

第三，設置了供應商淘汰率。對封閉式框架協議供應商入圍設置了不同淘汰率，一般不得低于20%。但對于采用質量優先法的儀器設備采購，由于沒有政府定價、政府指導價，評審環節又未開展價格競爭，為更好地平衡質量與價格的關系，將最低淘汰率提高至40%。

第四，禁止專供政府采購產品。供應商響應的貨物，原則上為市場上已銷售的規格型號，不能采用專供政府采購的產品，避免同一貨物因使用專供政府采購的型號導致價格不可比。同時，要求貨物項目的每個采購包只能用一個產品響應，避免多產品響應形成報價組合，干擾價格競爭。

第五，評估全生命周期成本。對耗材使用量大的復印、打印等儀器設備，引入全生命周期成本理念，要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價，并在評審時考慮專用耗材使用成本。

第六，引入外部競爭機制。當采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，而入圍供應商又不同意將價格降至非入圍供應商報價以下的，可將合同授予該非入圍供應商。

（作者單位：西北政法大學國際法學院、西北政法大學經濟法學院）

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