加強履約管理降低采購風險

【關注政采履約】

加強履約管理降低采購風險

■ 趙宇 許凡

采用公開招標方式進行政府采購時，分公司能否代替中標總公司履約，在政府采購業內存在爭議。

去年11月底發生在河南封丘縣一所中學發生部分學生餐后集體嘔吐腹瀉事件，又將上述問題推到風口浪尖。經調查發現，為上述學校提供餐食的公司并不是實際中標總公司，而是其旗下設立的一家分公司，且該分公司存在著許多問題。

從送餐項目的招標文件可以看到，招標文件中明確對供應商的相關經營資質作出了規定。參與投標的總公司資質齊全，但分公司卻是在事發后才補辦了食品經營許可證。另外，招標文件明文規定：“若發生食物中毒或疑似食物中毒等突發事件，應當按照《食品安全法》《學校食品安全與營養健康管理規定》處理，并立即向食品藥品監督管理局、衛計委等相關部門報告。”但發生集體食物中毒后，學校將相關信息反饋給當地教體局，教體局有關負責人仍堅持分公司送餐，也沒有將食物送去鑒定。

由此觀之，在采用公開招標方式進行政府采購時，分公司代替總公司履行政府采購合同容易產生諸多問題。

第一，破壞了政府采購公平競爭原則。評標委員會通過對投標文件進行綜合比較后產生的中標候選人必然是能提供令采購人滿意的貨物、服務或工程的。實質性響應招標文件、參與投標的是總公司，總公司往往因為其資質齊全、實力雄厚、經驗豐富而能在投標競爭中更具優勢。但其分公司并不具備這種實力，許多分公司之所以要通過總公司投標來得到采購合同正是因為其自身資質和能力無法滿足采購人的采購項目需求，與其他潛在供應商相比缺乏競爭力。還有部分分公司是在總公司拿到政府采購合同之后才成立，正如上述案例中的北京志宏恒達商貿有限公司，就是在拿到合同之后才成立了河南封丘的分公司，這樣的分公司在實踐中經常會出現相關資質還未辦齊就開始經營的情況，完成采購合同的質量難免會參差不齊。中標供應商的這種“轉手”行為對于其他參與投標的供應商來說，本身就有失公允，尤其是相對于獨立的小微企業而言，他們的實力強于這些依靠總公司獲得中標資格的分公司，但是相比實力雄厚的母公司而言，仍有較大差距。分公司依靠總公司來排除競爭者，本質上有違政府采購的公平競爭原則。

第二，會導致采購質量參差不齊。在評標時，評審專家和采購人只對中標供應商公司自身的條件進行了審查，但是對其分公司是否有能力提供服務、提供服務的質量如何都不能獲得充分了解，分公司與總公司雖然在法律意義上是非獨立的，但是實際在溝通、技術、人員、資金實力等方面仍存在較大差異，可能并不能為采購人提供質量過關的貨物、服務和工程，采購的質量參差不齊，會導致采購人的采購風險上升。正如上述案例中，河南封丘分公司為學校提供的午餐“有餿味”“菜品質量差”“口感差”等導致學生集體嘔吐，這與招標文件對于提供產品的質量要求存在較大的差異，也與采購人的采購初衷相悖。

由此看來，明確政府采購履約主體對于規范政府采購、降低采購風險具有重要意義。基于此，筆者針對分公司代替總公司履約政府采購合同的行為提出以下三點建議。

第一，完善相關政策和法律。目前，無論是政府采購法、政府采購法實施條例還是實施條例釋義中，僅有對分包轉包的相關規定，缺少對于約束中標供應商“轉手”政府采購合同給自己分公司的相關條款。相關部門對這一塊政策空白的填補是非常重要的。短期內，中央和地方政府部門可以出臺規范性文件、政府規章等，對中標供應商政采合同“轉手”分公司的行為進行一定規制和約束，具體可以通過設置白名單或黑名單、加大對分公司承接項目質量的考察力度、嚴格審查中標供應商分公司資質等方式實行；長期看，可以將相關規定列入政府采購法修訂的條款中，通過人大立法使其成為具有強制效力的規定。

第二，細化招標文件有關規定。采購人一定要重視“轉手”行為，政府采購代理機構也應在編制招標文件時將相關要求對供應商進行明確。關于是否允許供應商將政府采購合同履約主體變更為其分公司、如果允許變更需要附上該分公司的相關資質和條件、在評標時對中標供應商和其分公司的資質和能力打分權重設計等都需要在招標文件中進行明確，這樣做，可以在相關政策還未出臺時在實務采購層面減少因分公司成為履約主體給采購人造成的損失。

第三，在招投標環節，采購人和評審專家要著重審查政采合同的實際提供主體。對供應商明確提出會由分公司履約的，要對分公司的資質、能力、經驗等進行細致審查，同時降低對其總公司相關指標的打分權重，甚至可以直接視作由分公司與其他供應商競爭，總公司的相關條件對評標結果不產生任何影響。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

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