FTA框架下政府采購市場開放的特點和趨勢

FTA框架下政府采購市場開放的特點和趨勢

■ 吳文正

隨著世界各國在政治、經濟、軍事、文化等方面相互依賴程度的日益深化，國際機制在各個領域發揮著越來越重要的作用。世界政治的規則和程序并非總是保持完整性和自主性的，因此，國際機制總會因時而異。

從1994年北美自由貿易協議（NAFTA）生效至今，已有數十個自由貿易協定（以下簡稱FTA）中涵蓋了政府采購的實質性規定，最新簽署的FTA規定呈現出政府采購市場逐步開放的新的特點和趨勢，這在一定程度上反映出各經濟體對政府采購合作模式的探索和對本國利益的新訴求。

擴大合作領域

維護共同利益

第一，開放國家增加，合作范圍擴大。1994年至今，含政府采購實質性條款的FTA數量逐漸增長，占FTA總量的30%左右。越來越多的FTA中納入了政府采購相關事項，越來越多的經濟體通過FTA開放政府采購市場，世界范圍內政府采購自由化程度顯著提高。涵蓋政府采購的FTA的締約方也不再局限于《政府采購協定》（以下簡稱GPA）的締約方，不少正處于加入GPA談判進程的觀察方和非GPA成員也已加入其中。在參與五個以上含政府采購的FTA經濟體中，盡管GPA締約方占多數，但像智利、秘魯和墨西哥等GPA觀察方或非成員參與含政府采購的FTA數量也逐年增多。從近幾年生效的FTA看，更有土耳其、馬來西亞和越南等非GPA締約方的經濟體新加入到通過FTA開放政府采購市場的行列中。

除了通過FTA開放政府采購市場的國家數量增加外，不少國家還通過FTA，逐漸擴大政府采購領域的合作范圍，如，擴大彼此間在政府采購電子化手段的運用、增強政府采購制度建設的溝通以及培養從事政府采購專員的能力等。對合作的日益重視，充分體現了各FTA締約方對其在政府采購市場開放方面共同利益的探索與維護。對比《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（以下簡稱CPTPP）和GPA可知，CPTPP不僅要求締約方交換制度框架、最佳實踐、統計數據等方面的經驗和信息，還鼓勵發展和擴大電子手段的使用，強調通過合作加強政府采購官員能力建設、采購制度建設、提高提供多語種采購機會的能力，從而更好地促進各方供應商參與、履行各方承諾。

第二，強調互惠對等原則。相較GPA，FTA中的互惠對等原則主要體現在協定門檻價的靈活性上。盡管GPA的締約方可以按照互惠原則就次中央實體的門檻價和開放范圍進行雙邊談判，但各經濟體在出價中仍需考慮所有GPA締約方的利益，并受制于GPA規則和世界貿易組織規則的約束。FTA以雙邊或區域內的互惠對等為目標，各方自行就共同利益達成一致。以美國、韓國和新加坡為例，其FTA政府采購市場開放門檻價與GPA出價相比有升有降，且與不同締約方間簽訂的FTA的出價也有所差異，但同一FTA締約方之間的門檻價均相同。總體而言，與GPA相比，各經濟體在FTA中政府采購的門檻價水平更低，調整更靈活，開放程度更高，更符合締約方之間的“互惠對等”。除總體門檻價之外，互惠對等原則還體現在開放實體方面。雖然每個國家開放清單中的實體不盡相同，但FTA的締約方對中央實體、次中央實體、其他實體這三類實體的開放均保持了對等。例如，美國在與巴林、阿曼締約的FTA中，雙方均未開放次中央實體。

第三，突出透明度和信息共享。國際機制發揮作用有賴于各方的監督。要維護FTA框架下的合作，締約方就必須接受來自國內制度和對外經濟政策的約束、來自其他締約方對這些政策和制度的批判，以及來自國際市場對其的協調和干預，同時，還要確保最大程度地提升透明度和擴大信息共享范圍。但這些并非意味著締約方會失去本國經濟的控制權和主權。

關于政府采購制度，各FTA均要求其締約方，涉及政府采購的法律、法規、管理程序及其采購實體所適用的規則、程序和做法符合FTA中政府采購章節的規定，且確保這些信息發生變更時，其他締約方會及時被告知。同時，任何締約方及其采購實體都可以更新政府采購政策，建立新的采購方式、程序、合同訂立方式等，只要這些內容與FTA中的政府采購章節不沖突即可。

關于政府采購信息的公開，FTA要求締約方及時發布與涵蓋政府采購有關的所有普遍適用措施及其修改內容，例如，意向采購公告、計劃采購公告、采購文件、合同授予信息，以及關于上述信息的質疑答復。

近年來簽署的FTA鼓勵其締約方在電子化發布政府采購信息方面展開合作。例如，CPTPP要求各締約方應設法通過電子化手段發布政府采購信息、公告、采購文件，以及接收投標文件。“歐盟—日本”FTA要求，締約方要確保意向采購的公告和計劃采購的公告必須通過互聯網上的單一入口以電子方式直接免費獲取。

另外，最新的FTA越來越重視在數據共享和能力建設方面的信息共享與合作。例如，CPTPP要求其締約方應努力做到經驗信息、制度框架、最佳實踐、統計數據等方面的信息交換，并共同促進政府采購官員能力建設。“歐盟—日本”FTA要求其締約方應向另一方分享與涵蓋采購相關的現有可比較的統計數據，其政府委員會則有責任提供統計數據交互的方式。

聚焦本國目標

爭取國家利益

第一，結合地區和產業發展水平，簽訂協定。在建立了政府采購市場開放的國際制度后，對締約方來說，最重要的事務是如何更加合理地使用制度，從而使開放狀態得以持續發展。為實現這一目標，各經濟體在開放范圍清單中均結合各自地區和產業發展水平，增強國際機制的合理性。

美國與其他經濟體締約的涵蓋政府采購的FTA中，中央實體層面對農業部等近十個實體的開放范圍作了限制。在次中央實體開放層面，對特定地區的敏感行業進行限制。例如，排除佛羅里達州、伊利諾斯州和紐約州等部分州的建筑級鋼材、機動車和煤炭采購，以及聯邦基金對公共交通和高速公路的政府采購項目。盡管在近期簽訂的FTA中，美國縮小了對政府采購項目的開放限制，但依舊在服務類項目中排除了運輸服務、政府設施或用于政府目的的私有設施的管理與運作服務、用于政府目的的私有設施的管理和運營有關的服務、公共事業服務和研發服務等。

新加坡政府采購市場的開放結合地區和產業發展水平的情況較少，僅在少數FTA中限制了考試與評鑒局和公共事業局的開放范圍。

韓國在出價清單中主要限制了中央實體中關于農漁畜牧產品的政府采購項目。對于其他實體的開放，主要限制了電力公司的部分項目。此外，韓國還排除了人體試食項目和機場采購項目。

第二，考慮中小企業和環境等因素。國際機制促進了國家目標的合作追求，但不能代替抽象而普遍的國家利益。和經濟發展目標一樣，諸如中小企業發展和環境保護等其他非采購目標同樣構成了政府采購市場開放中的國家利益，并體現在了FTA的政府采購規則和締約方的開放清單中。

在最新的涵蓋政府采購的FTA中，CPTPP給予了“促進中小企業參與”這一問題極高的重視。為了促進中小企業參與政府采購，CPTPP不僅要求其締約方應盡量使中小企業能夠免費獲得采購文件，還要求采購活動中盡量使用電子手段和其他新信息通訊技術，并且鼓勵根據采購規模等給予中小型企業分包。美國在所有的FTA中均將“不適用于對小微企業的預留優惠”列入總注釋內。韓國在各類采購實體的注釋中均排除了“針對中小企業的單一來源采購和預留份額”的適用性。

在環境保護方面，CPTPP要求締約方及其開放實體的設置應促進資源和環境保護的技術規格。“歐盟—日本”FTA允許采購實體制定與采購有關的環境條款，前提是這些條款不違背締約方之間的政府采購原則與規則。美國主要在次中央實體的注釋中說明，這些實體在不對國際貿易產生變相壁壘的情況下可以實施改進總體環境質量的措施。

第三，注重國家安全和敏感信息的保護。政府采購的多目標性決定了政府采購不局限于一般購買行為中對經濟效益的追求。因此，政府采購信息還涉及社會發展目標、環境保護目標等非采購目標，使得保護信息安全成為包含政府采購事項的FTA中各國都非常重視的內容。GPA允許其參加方在涉及國家安全或國防目的等情況時不披露任何信息。

FTA框架下的政府采購開放，對國家安全和敏感信息保護不僅反映在各FTA的政府采購規則中，還在各經濟體的開放清單中有所體現。

規則層面，以CPTPP為例，政府采購章節第12條“技術規格”中規定，允許締約方及其實體在準備、采用或應用技術規范時保護政府敏感信息。在第3條“例外”中規定，允許締約方在保護公共道德、秩序或安全，保護人類、動植物的生命或者健康，保護知識產權，以及涉及殘疾人、慈善機構或者監獄囚工等方面采取必要措施。

開放清單層面，美國、新加坡和韓國均通過排除特定實體和項目來保護國家安全和敏感信息。在美國參與的FTA中，國防部和美國海岸警衛隊涉及國家安全的采購項目均被排除在外。能源部用于支持保衛性的國家安全采購并接受《原子能法》監管或與戰略石油儲備相關的石油采購項目也被列入例外情況。涉及應急服務和國防安全的疏浚工程也被排除在外。新加坡在FTA中對國防部的采購項目進行了限定，排除了內政部下設內部安全局、刑事調查局、安全機構和中央肅毒局的政府采購項目，以及內政部涉及安全的政府采購項目。韓國同樣限定了其國防部的政府采購項目，同時排除了警察廳和海洋警察廳用于維持公共秩序的采購項目。

（本文摘編自作者碩士論文《自由貿易協定框架下的政府采購市場開放——國際趨勢與中國策略》）

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