政務信息系統采購遭遇法律適用困境

【讀者來信】

政務信息系統采購遭遇法律適用困境

■ 本報記者 楊文君

此前，我報刊登的《政務信息系統采購不應被“牽著鼻子走”》一文，引發業界關注，不少讀者來稿對這一實踐難題進行深入探討。

某地一采購單位的工作人員向記者反映，政務信息系統采購中存在法律制度適用方面的問題。

其實，關于政務信息系統采購，國務院于2019年印發了《國家政務信息化項目建設管理辦法》，其中明確，國家發展改革委負責牽頭編制國家政務信息化建設規劃，對各部門審批的國家政務信息化項目進行備案管理。財政部負責國家政務信息化項目預算管理和政府采購管理。另外，項目建設單位應當確定項目實施機構和項目責任人，建立健全項目管理制度，加強對項目全過程的統籌協調，強化信息共享和業務協同，并嚴格執行招標投標、政府采購、工程監理、合同管理等制度。

時間再往前推，財政部此前根據《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》（國辦發〔2017〕39號），還印發了《政務信息系統政府采購管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對政務信息系統采購作出較為具體的規定，并允許政務系統采用法定的招標和非招標方式。

制度規定清晰明了，但實踐操作卻亂象頻生。上述工作人員說：“根據政府采購法和《暫行辦法》的要求，政務信息系統的采購方式理應由財政部門審批，但是有的項目由發改委審批為公開招標方式，這給實踐造成了較大困擾。”

該工作人員反映的問題戳中了內蒙古財政廳政府采購處有關負責人的心，該負責人指出了發改部門和財政部門在政務信息系統采購審批方面的兩個問題。

一方面，發改委和財政部在批復信息化建設項目招標方式上存在不一致的情況，進而引發實踐難題。政府采購法與招標投標法僅對工程類項目招標方式的適用條件進行了詳細界定，但在信息化建設項目上則缺乏相關規定。招標投標法規定的招標方式包括公開招標和邀請招標。政府采購法規定了6種采購方式，即公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購、國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式，“兩法”體系未建立對應關系，導致信息化建設項目招標方式的批復情況比較混亂。

“比如，招標投標法關于非公開招標適用范圍的規定和政府采購法關于單一來源采購適用范圍的規定是不一致的，這就會造成符合單一來源采購要求的信息化建設項目不一定符合招標投標法的非公開招標方式。對于這樣的項目，發改委僅能批復招標方式為公開招標，這給預算單位后續辦理采購、驗收等帶來較大困難。”該名負責人說。

另一方面，發改委批復為公開招標方式的信息化建設項目比例較高，導致后續投訴、訴訟、復議、審計風險較高，且影響資金支付進度。

據了解，2021年度內蒙古自治區本級因發改委將項目招標方式批復為公開招標，引起的政府采購投訴共15個，占總投訴量的27%，其中，內蒙古自治區醫療保障局的3個項目引發6次投訴。另外，審計機關對各類政務信息系統建設項目均要求發改委提供立項材料。

這一問題并非個例。記者了解到，北京、湖北等地也面臨類似的問題。湖北省財政廳的工作人員說：“我們一般會通過備注進行強調，涉及政府采購的項目，按政府采購法執行。”

除了政府采購法與招標投標法適用困擾外，其他法律法規也被“攪”了進來。比如，2022年1月，某審計部門在審計某地2021年度網絡安全和信息化建設審計項目的過程中指出，當地某部門2019—2021年11月間有12個信息化建設項目存在未批即建的情況，即沒有按照《政府投資條例》（國務院第712號，以下簡稱《條例》）第九條的要求向當地發改委履行相關報批工作。

經認真梳理相關項目情況后，該采購部門認為，這12個項目均屬于使用當年預算內財政資金并且經過嚴格的政府采購審批、招標后實施的項目，按照當地財政工作相關要求，各個環節的操作均符合制度規定。如果按照《條例》第九條要求，則是所有中國國境內使用預算安排資金進行的國家資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等項目中已經達到固定資產標準以上的投資項目均應該編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計并按有關權限和程序報投資主管部門或相關部門審批。這在具體落實上存在很多問題和困難。

“比如，《條例》規定的投資項目范圍太過寬泛，標準起點較低，預算執行單位在具體實施中因缺乏相關政府審批部門出臺相應的制度細則，執行標準不好把握。如果不分金額，所有的項目逐項進行編制項目建議書、可研報告、初步設計等，在實際工作中是不現實的。”上述部門的工作人員說。

針對上述問題，上述負責人建議，如果修訂《暫行辦法》，建議刪除《暫行辦法》第四條中“可行性研究報告、初步設計報告”；同時，建議明確政務信息化建設項目采購方式的批復主體為財政部門，明確政務信息化建設項目采購方式的文件依據為政府采購法，采購方式為公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購、國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。

事實上，盡管政府采購法第四條明確，政府采購工程類項目進行招標投標的，適用招標投標法。但根據上述案例可以看到，實踐中依然存在政府采購法與招標投標法適用不清的問題，兩法“打架”現象依然存在，推進兩法協調統一是業界共同的呼吁。

延伸閱讀

實踐中，在政務信息系統供應端，問題也不少。據某政務信息系統承建商負責人介紹，主要存在三方面的問題。

第一，有不少地區在政務信息系統的采購活動中，將多個政務信息系統建設項目統一打包成數據中心集成項目，然后由數據中心集成商分別進行轉包。此種方式在一定程度上規避了政務信息系統政府采購，不利于公平競爭。

第二，以數據中心集成商選擇政務系統承建商的方式，在政務系統進入運維階段后，常因集成商和承建商之間運維界限不清，影響政務系統的運維工作。

第三，各云資源廠商技術標準不統一，給政務信息系統的整合、遷移造成極大障礙。

對此，該承建商有關負責人建議，此次修訂《暫行辦法》，建議明確集成商和承建商之間的運維權責，保障政務信息系統的運維效率和質量。同時，統一政務云資源采購需求中的技術標準，減少政務信息系統整合、遷移難度，促進公平競爭，節約采購成本。

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