制作機器碼一致再現疑團

【實務探討】

制作機器碼一致再現疑團

■ 宋來忠 蔣守華

案情概述

A、B、C三家供應商參加某貨物項目政府采購活動，因不會制作電子投標文件，不約而同委托了同一家圖文店幫忙。開標后，電子交易系統自動發出預警信息，提示三家供應商的投標文件為同一個制作機器碼，評標委員會根據招標文件關于“同一項目，不同供應商的投標文件制作機器碼（mac地址）一致的，視為串標行為，其投標文件將被拒絕”的規定，認定三家供應商投標無效。

問題引出

這三家供應商是否構成了串標？

招標文件的上述規定是否合法？

串標行為的判定依據

政府采購法等法律法規對串標行為有兩種界定：一種是“視為串標行為”，一種是“惡意串標行為”。

對于“視為串標行為”，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第三十七條列舉了六種情形：不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制，不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜，不同投標人的投標文件載明的項目管理成員或者聯系人員為同一人，不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異，不同投標人的投標文件相互混裝，不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。

對于“惡意串標行為”，政府采購法實施條例第七十四條列舉了七種情形：供應商直接或者間接從采購人或者采購代理機構處獲得其他供應商的相關情況并修改其投標文件或者響應文件；供應商按照采購人或者采購代理機構的授意撤換、修改投標文件或者響應文件；供應商之間協商報價、技術方案等投標文件或者響應文件的實質性內容；屬于同一集團、協會、商會等組織成員的供應商按照該組織要求協同參加政府采購活動；供應商之間事先約定由某一特定供應商中標、成交；供應商之間商定部分供應商放棄參加政府采購活動或者放棄中標、成交；供應商與采購人或者采購代理機構之間、供應商相互之間，為謀求特定供應商中標、成交或者排斥其他供應商的其他串通行為。

調查情況

財政部門收到當地公共資源交易部門移交的串標案件后，未直接以制作機器碼一致為由認定三家供應商構成串標行為，而是按照“以事實為依據、以法律為準繩”的原則開展調查處理工作。

三家供應商均承認先后委托了某圖文店制作電子投標文件，但均表示投標文件的核心內容和資料是公司自己提供的，三家公司的投標代表互不認識，不存在串標行為，也沒有同采購人、采購代理機構串標。

圖文店表示，經常有客戶到店里來復印或加工制作投標文件。近段時間可能是因為電子投標，很多客戶要求制作電子投標文件，這三家公司就屬于這種情況。圖文店只是幫助客戶將相關資料加工整理成電子投標文件，未對相關資料和內容作實質性修改。

財政部門以制作機器碼一致為線索，重點審查了三家供應商的電子投標文件是否存在87號令列舉的視為串標情形。經審查，均不存在諸如“同一單位或者個人辦理投標事宜”“項目管理成員或者聯系人員為同一人”“投標文件異常一致”“投標報價呈規律性差異”“投標文件相互混裝”等情形。因當地已取消投標保證金，也不存在“投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出”的情形。

案例分析

在三家供應商均不承認有串標行為的情況下，能否以87號令“不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制的，視為串標行為”為依據，擴展認為“不同供應商的投標文件制作機器碼（mac地址）一致的，視為串標行為”？

這需要深入理解“編制”和“制作”的含義?！熬幹啤卑ā熬帉憽焙汀爸谱鳌?，就投標文件的“編制”而言，87號令第三十二條規定，“投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件。投標文件應當對招標文件提出的要求和條件作出明確響應”。87號令第二十條還對招標文件的編制及其內容做了明確，主要包括商務條件、報價要求、技術規格、服務標準等。根據以上規定，供應商參加投標，首先做的工作就是根據招標文件的要求“編寫”投標條件和響應內容，然后通過“制作”程序，把已經“編寫”好的投標條件、響應內容及相關資料等加工整理成符合招標文件格式、形式要求的投標文件。財政部《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》規定，“采購人、采購代理機構對投標（響應）文件的格式、形式要求應當簡化明確，不得因裝訂、紙張、文件排序等非實質性的格式、形式問題限制和影響供應商投標（響應）”。由此可見，投標文件的格式、形式等加工制作程序不屬于投標文件的核心要件，投標文件的“編寫”內容才是投標核心。

就本案例而言，如果投標文件的核心內容確實是由供應商自己編寫和提供的，圖文店只是將其加工整理成符合招標文件要求的格式和形式，那么，以制作機器碼一致為由，直接認定三家供應商的投標文件由同一單位（圖文店）編制，明顯與事實不符。在非同一單位編制投標文件情況下，就不能依據87號令“不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制的，視為串標行為”的規定，認定三家供應商構成串標。

至于三家供應商是否真的像其陳述的那樣不存在串標行為，需進一步調查取證。因串標屬于嚴重違法行為，須由公安等部門調查認定，但像該案例這樣的串標線索達不到立案條件，財政部門只能根據87號令“視為串標行為”的規定進行調查處理。按照“依法依規、有法必依”原則，鑒于三家供應商不具備87號令列舉的“視為串標行為”情形，財政部門未認定三家供應商構成串標。

問題思考

電子化系統在政府采購活動中的應用，能有效提高采購效率，降低交易成本，但也給供應商帶來了困擾，不懂電子投標文件制作和電子投標流程的供應商將無法參與政府采購活動。有需求就有市場，在此背景下，專門從事投標文件制作者便應運而生。有的是圖文店、復印店等街頭門店電腦制作投標文件，有的是在個人或所在單位的電腦上制作投標文件，互聯網上也有各類推銷電子投標制作軟件的廣告。無論通過哪種途徑制作電子投標文件，都可能存在同一項目下的不同供應商不約而同地委托了同一個投標文件制作者，或者購買了同一個投標文件制作軟件，從而出現制作機器碼一致現象。

市場上出現的投標文件制作服務，一方面，能緩解供應商不會制作投標文件的煩惱；另一方面，也可能成為串標行為的溫床。如何防范投標文件制作市場滋生串標行為，是擺在監管部門面前的新課題。同時，判別制作機器碼一致是否屬于串標行為，防止無辜供應商“躺槍”，也是監管部門迫切需要解決的問題。

（作者單位：山東省濰坊市財政局）

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