淺談信息化建設項目中的需求管理

【聚焦政務信息化】

淺談信息化建設項目中的需求管理

■ 李萌

當前，政務信息化迎來了最好的時代。我國“十四五”規劃提出以數字化轉型驅動生產方式、生活方式和治理方式變革；2021年11月，國務院常務會議通過《“十四五”推進國家政務信息化規劃》，明確提出推進政務信息化是提高政府管理效能和服務水平的重要舉措。頂層設計越發明確，政務信息系統扮演的角色越發重要。越來越多的信息化建設項目立項，投資金額也越來越大，相應的采購需求管理也越來越重要。

采購需求是對采購標的物的特征描述，信息化建設項目涉及的標的物較多，既有硬件也有軟件，有時還包括運維、運營等服務。采購需求是潛在供應商開展良性競爭的前提，是信息化建設項目執行的依據，是檢驗項目預算績效的標尺。下面，筆者結合自身信息化建設項目的實踐，介紹一些需求管理做法。

將需求分析放在首位

與工程建設項目類似，軟件開發項目很多時候沒有現成的標的物。如果采購人連“建幾層”“每層建幾間房”等基本需求都不清楚，項目在執行過程中很容易陷入超概算、供應商無法按時交付、采購各方來回扯皮的境地。信息系統開發標準體系遠不及工程建設標準體系那么健全，更常發生上述情況。

如何在采購文件中清楚地描述建設需求？首先，采購人應避免采購需求描述虛化。比如，“建設智能的招投標系統”這一描述，沒有明確到底哪些環節需要實現智能化，哪些環節需要實現自動化，哪些環節需要輔助人工提升效率。其次，采購人應避免過于泛化的需求描述。比如，“全部實現標準化”這一描述中，“全部”一詞指代范圍不明確，涵蓋哪些對象沒有描述清楚。最后，采購人應避免需求描述隨意化，比如，草率提出考慮不成熟的建設方案，導致項目中途停工，甚至是項目建設完成后仍無法投入使用。

關注系統的兼容性與擴展性

在軟件開發過程中，采購人經常會遇到系統兼容性問題。

采購人在系統開發技術路線的選擇中應保持與現有系統一致，比如，都采用JAVA技術體系，就能避免不同技術路線之間的交互翻譯。而數據標準一致則更加重要，它構成了數據共享與功能復用的基礎，能有效避免系統在建設過程中形成“數據孤島”。比如，在電子賣場中，直購、競價、反拍等不同交易方式都基于相同的商品數據。同時，該數據還可用以描述框架協議采購方式下供應商入圍的商品。

此外，采購人在軟件開發過程中還應考慮系統擴展性。

一方面，對于功能開發迭代較快的業務，應構建和設計高擴展性系統，降低系統組件之間的耦合度，實現業務功能模塊松耦合，避免某一系統優化更新時，整個系統推倒重來。另一方面，實現數據接口標準化，這樣一來，無論是系統內部組件之間通信，還是系統與外部系統通信，都可通過標準化接口完成。標準化接口既可以為內部組件邏輯關系調整提供彈性空間，也可以為外部信息互通提供標準化解決方案。

事實上，采購人在信息化建設項目方案設計初期就應著眼于自身全局性的信息化工作，厘清哪些是通用模塊，哪些是專用模塊。比如，政府采購系統中的用戶管理、商品管理、公告發布、CA服務模塊等都具備通用屬性。以CA服務為例，如果供應商需要CA身份認證才能參與競價，則在設計相應的開發方案時應考慮將CA服務作為通用的身份認證服務，即信息系統中所有需要CA身份認證的模塊都調用該服務。這樣一來，采購人可避免重復開發該模塊。

關注系統上線運行成本

系統上線運行是軟件開發的必然結果，采購人在采購需求描述中也要充分考慮系統運行環境、系統部署環境以及后期系統運維、運營所需人力。

對于系統運行環境，采購人一般有三種選擇：一是完全自建，即采購單位購買設備并建設機房，同時維持一定的運維能力；二是購買托管服務，即采購單位購買設備但委托專業機構管理，不需要機房和運維能力；三是使用云服務，即采購單位直接購買云服務的虛擬化資源及相關服務。三種方式的使用成本依次遞減，自主可控能力也相應遞減。

近幾年，購買云服務的方式比較流行。如果采購人僅使用Iaas服務方案，則被“捆綁”的可能性較小。如果采購人選擇了具有排他性的Paas服務方案，則不可避免導致系統無法遷移，必須不斷采用單一來源方式購買該服務。以某單位為例，云服務供應商僅提供Iaas服務和通用的Paas服務，專用Paas服務與Iaas供應商脫鉤。采用這一方案，優點是保證了系統的可遷移性，實現了云服務采購可按周期公開招標；缺點是Paas服務會多耗損一些資源。

系統部署環境資源主要包括計算能力、數據庫、存儲、中間件、網絡服務等。采購人可以根據過往系統的運行情況、新增功能消耗量、第三方軟件評估等規劃出新系統資源消耗量。需要注意的是，系統在部署過程中至少需要測試、生產兩套環境。采購人在預算充足的情況下還可以增加一套部署環境。

此外，采購人還需要關注因系統開發帶來的人力成本增加。一方面，如果系統的復雜程度陡升而運維壓力較大，就需要考慮增配運維人員。另一方面，業務流程調整也會引起系統變更及相關運營服務變化，比如，原先電子賣場商品上架不需要審核，現在需要每周審核1萬件商品，這便需要采購人調整運營力量。

關注安全相關問題

目前，政務信息面臨的安全問題不容小覷。

首先，采購人要關注信息安全問題。政務信息系統一般都需要通過信息安全等級保護測評，該測評服務需要向資質合格的第三方購買，并根據等保測評報告進行相應整改，比如，補充相應的安全服務。以某單位為例，按照信息安全等級保護三級的相關要求，在云服務上購買安全策略的費用與購買部署環境的費用相當。

其次，采購人應關注系統運行安全。在條件允許的情況下，建議采購人為信息系統購買第三方軟件測評服務。該測評服務提供的測評報告可以用于項目驗收，同時，該測評服務還能提供系統性能測試報告，可用以合理評估系統的服務保障能力。

再次，采購人應加強人員管理，務必書面要求系統承建方對在項目中接觸的數據、資料盡保密義務。

最后，采購人應加強版權管理，對項目實施過程中產生的定制化開發成果，對其應主張所有權，特別是凝聚了業務數據、規則設計、實操創新的成果。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

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