在自由貿(mào)易協(xié)定框架下對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的思考

在自由貿(mào)易協(xié)定框架下對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的思考

■吳文正

從我國(guó)目前已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定來(lái)看，2013年以后，我國(guó)打破了原先完全將政府采購(gòu)排除在自由貿(mào)易協(xié)定談判范圍之外的局面，在多個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中就政府采購(gòu)有關(guān)的市場(chǎng)開(kāi)放問(wèn)題與相關(guān)方展開(kāi)探討，如《中國(guó)和冰島自由貿(mào)易協(xié)定》《中國(guó)和瑞士自由貿(mào)易協(xié)定》《中國(guó)和韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》以及《中國(guó)和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》。

從2022年1月1日起，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱RCEP）正式生效，RCEP是中國(guó)首次簽署的具有實(shí)質(zhì)性條款的政府采購(gòu)章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定。相比其他自由貿(mào)易協(xié)定，盡管RCEP對(duì)于政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放程度有限，既缺乏具體的開(kāi)放承諾，也沒(méi)有采購(gòu)程序上的相關(guān)內(nèi)容，但RCEP的簽訂依舊表明了我國(guó)對(duì)于政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放持積極態(tài)度。

在自由貿(mào)易協(xié)定框架下我國(guó)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)應(yīng)考量的因素

第一，基于國(guó)際體系共同利益的考量。

與其他領(lǐng)域的市場(chǎng)開(kāi)放和國(guó)際合作一樣，政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放意味著共同利益的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)應(yīng)充分意識(shí)到國(guó)家之間可以通過(guò)建立國(guó)際制度來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作，從而應(yīng)對(duì)共同關(guān)心的問(wèn)題以及涉及雙方利益的糾紛和矛盾。

首先，在自由貿(mào)易協(xié)定框架下開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，可以依托自由貿(mào)易協(xié)定相關(guān)的平臺(tái)和機(jī)制為政府采購(gòu)領(lǐng)域的合作提供基礎(chǔ)。我國(guó)企業(yè)要進(jìn)入他國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)通常會(huì)面臨一定的貿(mào)易壁壘，需要配合一些抵償交易要求，例如，在國(guó)外設(shè)廠或雇工、使用國(guó)外生產(chǎn)的零配件、轉(zhuǎn)移技術(shù)等。而通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)不僅意味著國(guó)外的供應(yīng)商能夠進(jìn)入我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)，而且能使我國(guó)的企業(yè)根據(jù)各締約方在自由貿(mào)易協(xié)定中承諾的條款有保證地進(jìn)入他國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，這對(duì)于我國(guó)擴(kuò)大出口和持續(xù)推動(dòng)“走出去”戰(zhàn)略具有重要意義。

其次，在自由貿(mào)易協(xié)定框架下開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，有利于提高各國(guó)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度的總體水平和國(guó)際化程度。自由貿(mào)易協(xié)定的締約方可以在政府采購(gòu)章節(jié)的談判中打破政府采購(gòu)制度相互割裂和封閉的局面，推動(dòng)各方制度向合理化和透明化發(fā)展，這不僅有利于規(guī)范各國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)，建立公開(kāi)、公平、公正的公共市場(chǎng)體系，而且可以促使不同國(guó)家的國(guó)內(nèi)供應(yīng)商提升產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本，更好地利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)“物有所值”的采購(gòu)目標(biāo)。

最后，通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，可以推動(dòng)締約方通過(guò)政府采購(gòu)活動(dòng)在特定領(lǐng)域進(jìn)行更緊密的合作。例如，歐盟一些國(guó)家提出的綠色、創(chuàng)新和可持續(xù)的發(fā)展理念與中國(guó)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念具有很高的契合度，政府采購(gòu)可作為中歐在綠色和創(chuàng)新等方面合作的重要依托。此外，歐盟官方層面還把其能否與中國(guó)開(kāi)展更為深入和全面的自由貿(mào)易協(xié)定談判作為工作重點(diǎn)，同時(shí)把政府采購(gòu)相關(guān)內(nèi)容視為雙方自由貿(mào)易協(xié)定中不可或缺的一部分。若中歐雙方最終以自由貿(mào)易協(xié)定的方式達(dá)成政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的協(xié)議，那么雙方不僅能夠通過(guò)國(guó)際交流與合作相互借鑒創(chuàng)新產(chǎn)品和綠色產(chǎn)品方面的良好實(shí)踐，還能夠通過(guò)國(guó)際采購(gòu)引進(jìn)創(chuàng)新和綠色技術(shù)，向歐盟推廣本國(guó)創(chuàng)新和綠色產(chǎn)品。

國(guó)家利益，并非僅是一種具有紛爭(zhēng)和沖突性質(zhì)的關(guān)系，還具有共同利益。因此，我國(guó)在政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放時(shí)，需要看到在自由貿(mào)易協(xié)定框架下，合作能夠產(chǎn)生的共同利益，即締約方之間具有共同性、相互性、共享性和互補(bǔ)性的利益關(guān)系。在自由貿(mào)易協(xié)定下，國(guó)家之間之所以能夠?qū)崿F(xiàn)合作，是因?yàn)閲?guó)家間的利益是可以調(diào)和的，能夠做到互惠互利、實(shí)現(xiàn)雙贏。共同利益與國(guó)際合作是緊密聯(lián)系的。政府采購(gòu)領(lǐng)域的共同利益是國(guó)家間合作的基礎(chǔ)，只有在共同利益的基礎(chǔ)上，才會(huì)形成長(zhǎng)期、持久的國(guó)際合作；同時(shí)，政府采購(gòu)領(lǐng)域的市場(chǎng)開(kāi)放又是實(shí)現(xiàn)共同利益的手段，這些共同利益只有通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)放和國(guó)際合作才能得以實(shí)現(xiàn)。

第二，基于政策目標(biāo)的國(guó)家利益考量。

《政府采購(gòu)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GPA）作為主要的政府采購(gòu)國(guó)際制度，多運(yùn)用于發(fā)達(dá)國(guó)家之間。原因在于，GPA成員方會(huì)喪失部分將政府采購(gòu)用作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等非采購(gòu)目標(biāo)工具的能力。當(dāng)沒(méi)有足夠的其他收益來(lái)抵銷這部分損失時(shí)，GPA的互惠規(guī)定對(duì)多數(shù)發(fā)展中國(guó)家是沒(méi)有足夠吸引力的。而在自由貿(mào)易協(xié)定中，一些國(guó)家，如美國(guó)、新加坡和韓國(guó)均在政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放范圍中充分考慮追求各類非采購(gòu)目標(biāo)和爭(zhēng)取國(guó)家利益的因素。政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放是政府采購(gòu)多重目標(biāo)之間相互平衡的過(guò)程，通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行政府采購(gòu)國(guó)際合作則是多重目標(biāo)下的最大化共同利益的實(shí)現(xiàn)。在自由貿(mào)易協(xié)定框架下，政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放必須考慮到基于特定政策目標(biāo)的國(guó)家利益。

一是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的追求。對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的充分考慮無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)自由貿(mào)易協(xié)定作為合作機(jī)制的合理性，從而更有利于實(shí)現(xiàn)互利共贏。以美國(guó)為代表的多數(shù)經(jīng)濟(jì)體在自由貿(mào)易協(xié)定的政府采購(gòu)開(kāi)放范圍中均充分考慮到了地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、中小企業(yè)和環(huán)境保護(hù)等因素。于我國(guó)而言，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和2020年12月4日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》中均提到，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)追求實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)涉及環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新、中小企業(yè)、不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、弱勢(shì)群體等方面。因此，我國(guó)在政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的談判中應(yīng)該充分考慮這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并堅(jiān)持這些目標(biāo)例外的出價(jià)立場(chǎng)。

二是對(duì)國(guó)家安全的維護(hù)和對(duì)敏感信息的保護(hù)，這是政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的前提。政府采購(gòu)活動(dòng)涉及大量政府行為信息，與國(guó)家安全息息相關(guān)。政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放意味著更高程度的信息公開(kāi)和透明化，對(duì)維護(hù)國(guó)家安全和敏感信息也提出了更高的要求，尤其是需要不斷強(qiáng)化國(guó)防、軍事等與國(guó)家安全緊密相關(guān)的政府采購(gòu)項(xiàng)目信息的保密工作。正因如此，各國(guó)在自由貿(mào)易協(xié)定的談判中，通過(guò)開(kāi)放規(guī)則和出價(jià)清單兩方面的堅(jiān)持，守住了對(duì)國(guó)家安全和敏感信息保護(hù)的底線。我國(guó)在通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)時(shí)，需要建立國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)安全審查制度，對(duì)于可能影響國(guó)家安全的政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家有關(guān)部門組織的國(guó)家安全審查。

市場(chǎng)開(kāi)放的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各方的共同利益，但開(kāi)放的動(dòng)力源于本國(guó)的利益，經(jīng)濟(jì)合作的健康發(fā)展依賴于對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的好政策。從自由貿(mào)易協(xié)定框架下政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的角度看，各國(guó)政府面臨的問(wèn)題是如何在爭(zhēng)取控制國(guó)際機(jī)制為自身利益服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)中形成和維持互惠的合作模式。因此，我國(guó)要通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，必須將談判范圍延伸到上述發(fā)展問(wèn)題上，利用自由貿(mào)易協(xié)定這一國(guó)際制度應(yīng)對(duì)締約方共同關(guān)心的問(wèn)題，擴(kuò)大彼此間共同利益的需要，從而在國(guó)際合作中確保自身利益不受損害。

在自由貿(mào)易協(xié)定框架下對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的建議

第一，以靈活的策略融入國(guó)際市場(chǎng)。

自由貿(mào)易協(xié)定談判的主要原則是平衡權(quán)利與義務(wù)，各方在市場(chǎng)開(kāi)放方面做出的承諾和妥協(xié)必定是對(duì)等的。面對(duì)不同的合作對(duì)象，有必要采取靈活的策略開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。

一是根據(jù)自由貿(mào)易協(xié)定締約方的數(shù)量靈活開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)范圍。自由貿(mào)易協(xié)定多為兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體之間締約的雙邊協(xié)定，但也不乏一些有多個(gè)經(jīng)濟(jì)體參與的多邊協(xié)定。兩者各有特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以靈活的策略對(duì)應(yīng)。多邊協(xié)定的目的在于形成對(duì)所有主體都有利的環(huán)境和秩序，涉及的主體多、彼此關(guān)系復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)共同利益最大化的前提是強(qiáng)調(diào)互惠平等。因此，對(duì)于締約方的合作要求較為嚴(yán)格。雙邊協(xié)定的締約方之間可以根據(jù)彼此的利益需要進(jìn)行合作，在利己性和靈活性的原則基礎(chǔ)上確定彼此的權(quán)利和義務(wù), 以實(shí)現(xiàn)自身利益和解決即時(shí)困境為目的協(xié)調(diào)雙邊關(guān)系。相較多邊協(xié)定，雙邊協(xié)定更容易達(dá)成共識(shí)，這也是雙邊自由貿(mào)易協(xié)定數(shù)量較多的原因之一。

從《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱CPTPP）各締約方開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的路徑看，大多數(shù)締約方都選擇首先通過(guò)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定開(kāi)放部分政府采購(gòu)市場(chǎng)，然后再逐漸向更多的國(guó)家開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，并逐步擴(kuò)展開(kāi)放的市場(chǎng)范圍。從我國(guó)目前的情況看，盡管我國(guó)還未在自由貿(mào)易協(xié)定中大范圍開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，但已在一些自由貿(mào)易協(xié)定中開(kāi)始討論與政府采購(gòu)有關(guān)的市場(chǎng)開(kāi)放問(wèn)題，同時(shí)對(duì)于加入CPTPP的態(tài)度也較為積極。因此，我國(guó)可嘗試先與部分國(guó)家在雙邊貿(mào)易協(xié)定中展開(kāi)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的談判，這不僅有利于我國(guó)積累政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的出價(jià)經(jīng)驗(yàn)，還有利于國(guó)內(nèi)開(kāi)放實(shí)體和供應(yīng)商逐步走向國(guó)際市場(chǎng)。當(dāng)我國(guó)積累了一定經(jīng)驗(yàn)后，可再根據(jù)實(shí)際情況擴(kuò)大雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的談判范圍。

二是根據(jù)合作對(duì)象的具體情況靈活開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)范圍。從多個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中政府采購(gòu)的開(kāi)放清單中可以看出，各國(guó)與不同締約方之間的起點(diǎn)金額和開(kāi)放實(shí)體各有差異，但同一自由貿(mào)易協(xié)定締約方之間的起點(diǎn)金額均相同。也就是說(shuō)，針對(duì)不同合作對(duì)象，各國(guó)的政府采購(gòu)開(kāi)放范圍在互惠對(duì)等的基礎(chǔ)上具有充分的靈活性。靈活性作為自由貿(mào)易協(xié)定的一個(gè)重要特征，使得各締約方不會(huì)受到過(guò)多約束和限制，從合作對(duì)象的選擇到談判過(guò)程和合作內(nèi)容都能夠靈活便捷地實(shí)現(xiàn)自身的利益，從而達(dá)成互利合作的共識(shí)。對(duì)于總體發(fā)展水平不高的發(fā)展中國(guó)家，可以適當(dāng)提高相互開(kāi)放的起點(diǎn)金額以保證開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)不會(huì)對(duì)各方商品和服務(wù)帶來(lái)較大沖擊；對(duì)于一些政府采購(gòu)市場(chǎng)和制度較為成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，可以結(jié)合各自的比較優(yōu)勢(shì)，在互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域先加大合作，再逐步實(shí)現(xiàn)更大范圍的開(kāi)放。

自2007年啟動(dòng)加入GPA談判以來(lái)，我國(guó)共提交了7份出價(jià)清單。在此過(guò)程中，我國(guó)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)制度逐步完善，相關(guān)實(shí)體和企業(yè)對(duì)市場(chǎng)開(kāi)放有了深入了解，為我國(guó)參與自由貿(mào)易協(xié)定政府采購(gòu)談判奠定了良好的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，隨著未來(lái)雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定中政府采購(gòu)領(lǐng)域談判的靈活開(kāi)展，中國(guó)在加入GPA談判中也將獲得更豐富的經(jīng)驗(yàn)策略。

第二，積極參與政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則制定。

當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境復(fù)雜多變，政府采購(gòu)市場(chǎng)自由化是未來(lái)國(guó)際發(fā)展的主要趨勢(shì)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)的政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則給我國(guó)帶來(lái)了新的壓力和挑戰(zhàn)，但其中也蘊(yùn)藏著我國(guó)在政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則制定與運(yùn)行中提高話語(yǔ)權(quán)的機(jī)遇。我國(guó)應(yīng)牢牢把握機(jī)遇，將自身從制度的被動(dòng)接受者和適應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫戎贫ǖ闹鲃?dòng)參與者。一方面，我國(guó)可以憑借逐步完善并趨于穩(wěn)定的政府采購(gòu)制度體系，總結(jié)政府采購(gòu)在抗擊新冠肺炎疫情期間對(duì)緊急采購(gòu)和扶持中小企業(yè)發(fā)揮的重要作用，以及在助力脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的寶貴經(jīng)驗(yàn)，在自由貿(mào)易協(xié)定政府采購(gòu)領(lǐng)域談判的過(guò)程中充分傳播中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，承擔(dān)起大國(guó)責(zé)任；另一方面，我國(guó)需要堅(jiān)持本國(guó)立場(chǎng)，以“平等互利、合作共贏”的姿態(tài)推進(jìn)自由貿(mào)易協(xié)定中政府采購(gòu)規(guī)則的談判進(jìn)程，爭(zhēng)取在政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則完善的進(jìn)程中充分展現(xiàn)中國(guó)的影響力。

首先，通過(guò)世界貿(mào)易組織機(jī)制推進(jìn)政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則的發(fā)展。盡管GPA在發(fā)展過(guò)程中存在實(shí)施的困境，亟須改革，但不可否認(rèn)的是，GPA目前依然在國(guó)際貿(mào)易和政府采購(gòu)國(guó)際化中發(fā)揮著重要的作用。為了改善采購(gòu)實(shí)踐和促進(jìn)互惠的實(shí)現(xiàn)，GPA的最新工作計(jì)劃包含了支持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)、促進(jìn)可持續(xù)采購(gòu)以及制定國(guó)際采購(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，這些工作計(jì)劃與我國(guó)的國(guó)家利益和立場(chǎng)具有一致性，我國(guó)可充分利用和GPA成員方談判的機(jī)會(huì)，著力推進(jìn)政府采購(gòu)國(guó)際化議題的協(xié)商和發(fā)展。

其次，參與多邊開(kāi)發(fā)銀行采購(gòu)政策的制定和完善。世界銀行、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等多邊開(kāi)發(fā)銀行在貸款或援助項(xiàng)目中所運(yùn)用的政府采購(gòu)規(guī)則和實(shí)踐做法與各國(guó)的政府采購(gòu)體系具有很強(qiáng)的互動(dòng)性。我國(guó)可以借助金磚銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等平臺(tái)積極提出有關(guān)政府采購(gòu)的合作倡議，凝聚政府采購(gòu)領(lǐng)域的共同價(jià)值觀。

最后，“一帶一路”倡議也為中國(guó)積極參與政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則制定帶來(lái)了重要機(jī)遇。“一帶一路”倡議中龐大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模為沿線國(guó)家目前水平迥異的政府采購(gòu)制度提供了合作和趨同的可能性，在合作深化的過(guò)程中也能通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定為我國(guó)與沿線國(guó)家互相開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)奠定很好的基礎(chǔ)。    

（作者單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院）

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