找準框架協議采購和電子賣場背后的“歷史坐標”

【聚焦框架協議采購與電子賣場②】

找準框架協議采購和電子賣場背后的“歷史坐標”

■ 張曉光

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）作為深化政府采購制度改革的一項重要成果已經正式出臺了。隨著110號令的實施，業界必須厘清一個實踐問題：框架協議采購和政府采購電子賣場究竟是一種什么關系？而要厘清這個實踐問題，就必須解決小額零星采購的核心問題，即效率和效益二者的關系。如今，110號令的出臺，為框架協議采購和電子賣場的界定提供了制度依據。

協議供貨的問題根源

110號令并非“橫空出世”，而是對20年協議供貨和定點服務采購（以下簡稱協議供貨）實踐的規范。要理解框架協議采購辦法的核心思想，就必須對20年協議供貨實踐進行系統把握，因為，110號令主要是為了解決這一實踐問題而出臺的。

協議供貨產生的原因：集中采購目錄內的小額零星采購。

2003年，政府采購法正式實施，但關于集中采購目錄內的小額零星采購，政府采購法卻沒有細致規定。關于小額零星采購的標準，一直以來也缺少權威解釋，有的將分散采購限額標準以下的采購作為小額零星采購，有的將集中采購目錄公開招標限額以下的采購作為小額零星采購。

為了填補政府采購法留下的這一空白，早在政府采購法實施之前，財政部就已經在中央單位嘗試協議供貨采購。2002年3月，財政部發布《關于中央單位2002年計算機和打印機采購有關事宜的通知》（財庫〔2002〕13號，以下簡稱13號文），明確了推行協議供貨制度的目的、緣由及具體內容。其目的是“進一步推進中央單位政府采購工作，減少重復招標，方便單位采購，降低采購成本，提高采購效率”。其緣由是“借鑒國際通行做法和總結去年試點經驗”，也就是說，協議供貨制度在2001年進行了試點。其內容是“通過統一公開招標定產品、定價格、定服務、定期限，并以財政部文件形式將中標供應商的協議供貨承諾書及相關內容印發中央單位執行”。定產品、定價格、定服務、定期限，這“四定”是協議供貨制度的核心要素。“四定”和協議供貨承諾書形成的“四定一協議”成為協議供貨制度的主要特征。13號文還指出，“實行政府采購協議供貨制度是加強中央單位經常性采購項目管理的有效方式，本次采購活動是推行這一制度的首次探索”，即協議供貨制度于2002年3月在中央單位正式實行。

2004年8月，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱18號令）頒布，其第六章附則第八十五條規定，“政府采購貨物服務可以實行協議供貨采購和定點采購，但協議供貨采購和定點供應商必須通過公開招標方式確定；因特殊情況需要采用公開招標以外方式確定的，應當獲得省級以上人民政府財政部門批準。協議供貨采購和定點采購的管理辦法，由財政部另行規定”。

18號令要求“通過公開招標方式確定”的規定，有兩層含義，即明確協議供貨的合法地位，以公開招標方式保障有效競爭。然而這項規定存在兩個問題：一是公開招標確定的是唯一一家中標供應商，而協議供貨卻需要確定多家中標（入圍）供應商，與法定的公開招標方式不符。二是協議供貨需要有效競爭，但在后來的實踐中，放棄競爭后的協議供貨逐漸成為了形式上的資質入圍。這兩個問題是后來《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）刪除協議供貨規定的主要原因，也是框架協議采購后來能夠成為一種采購方式的原因所在。

協議供貨存在的問題：效率還是效益？

協議供貨實踐經歷了早期因效率被推崇，后期因效益被詬病，最后被放棄的過程，這與協議供貨自身鮮明的優缺點有關，也與業界對協議供貨的認識變化有關。

實踐早期，協議供貨的效率得到了普遍認可。2004年12月，財政部有關負責人在全國政府采購工作會議上表示：“集中采購機構要從提高專業水平和熟練程度入手，盡可能采取像協議供貨這種既規范又高效、采購人又滿意的‘一舉三得’的辦法，要加快研究電子化政府采購的相關事項，切實從管理和操作兩個層面上提高采購效率，實現規范與效率同步提高。”這個講話不僅肯定了協議供貨的“規范高效”“采購人滿意”的優點，還肯定了電子化采購，當時的電子化采購系統中的電子訂貨系統、電子合同系統、電子支付系統等都是后來政府采購電子賣場建設的重要內容。

實踐后期，協議供貨暴露出了關于效益方面的問題。2008年12月，時任財政部部長助理張通在出席“中國政府采購高峰論壇2008”的講話中表示：“現在協議供貨已成為集中采購的主要實施方式，由于集中采購協議供貨產品調整周期長、產品型號變動快、價格變動滯后，使得用高價產品替換低價中標產品現象時有發生，而一些采購單位不能及時確定采購需求，采購需求因不符合政府采購規定而調整等，拖延了采購時間。這在一定程度上影響了采購價格和效率。”協議供貨制度“雖然在提高采購效率上有明顯作用，但因協議中標價格變化滯后于市場價格變化，往往出現政府采購價格高于市場價格的情況”。協議供貨在滿足規范、高效、便捷、效率的基礎上，圍繞價格維度的效益出現了問題，價格逐漸成為制約協議供貨發展的核心問題。

近年來，協議供貨實踐普遍被放棄。2013年11月，時任財政部副部長劉昆在全國政府采購工作會議上表示，“協議供貨采購中高價問題較為突出，按照市場可選、價格可比、耗材通用、公務卡支付的原則，運用市場選擇機制和電子化手段進行新的協議供貨改革試點，并同步開展管理辦法的研究工作。通過新的辦法，徹底改變現行協議供貨與市場脫節的狀況，杜絕政府采購特供產品、專供產品，遏制‘豪華采購’與‘天價采購’，進一步提高采購效率”。這表明，協議供貨采購價格虛高已成為制約協議供貨實踐發展的瓶頸。2016年12月，時任財政部國庫司巡視員婁洪在地方政府采購業務培訓班上表示，要“推進電子賣場建設”。在電子賣場的探索發展中，協議供貨被遺憾放棄。

協議供貨在實踐發展中后期被詬病，與自身缺少法規支撐有關，但最根本的問題是在實踐中逐步放棄了政府采購競爭原則，即需求明確基礎上的競爭定價。協議供貨是兩階段采購，第一階段采購確定入圍供應商，必須通過政府采購方式有效競爭確定價格，這個價格體現了集中采購的規模效益。第二階段采購可由采購人自行組織各種方式的競爭確定成交供應商。電子賣場同樣是兩階段采購，只不過在第一階段采購即確定入圍供應商時放棄了有效競爭，價格也參考了以社會電商為主的市場價格，實際上就放棄了集中采購的規模效益，成了形式上的資質入圍，而主要依靠第二階段開展的各種競爭確定成交供應商，這些競爭卻未必包含政府采購方式的有效競爭。協議供貨在放棄了競爭原則后，實際上就只有效率，沒有了效益。而電子賣場似乎既有效率，又有效益。實際上，二者最根本的區別就在于效益不同。政府采購要的是協議供貨保持有效競爭的效益，還是要電子賣場的效益？歸根到底，就是協議供貨和電子賣場之間，到底誰兼顧了真正的效率和效益。

電子賣場的問題根源

協議供貨的價格之所以引人關注，是因為即使作為集中采購目錄內的小額零星采購，其價格本身也具有政府采購的規模效益。政府采購規模效益體現在市場交易中的量價關系，量價對等，政府采購的帶量規模必然會換來比市場價格更低的價格，而現實中為何價格虛高，甚至高于市場價格？隨著中國社會電商的迅速發展，社會電商價格公開透明，常常被作為市場價格的代表。亟須破解的協議供貨價格問題和社會電商導致的購物習慣變化，帶來了政府采購電子賣場的實踐探索。對于政府采購電子賣場的性質，通常有三種理解。第一種理解為，框架協議采購電子化平臺，是框架協議采購方式的電子化組織形式，而不是一種政府采購方式。第二種理解為，政府采購電子賣場是一種采購方式。第三種理解為，電子賣場是小額零星采購的綜合交易平臺，既有框架協議采購電子化平臺的功能，又有簡易采購方式的電子化交易系統功能，另外，還兼顧其他功能。

實際上，如果嚴格界定電子賣場的政府采購性質，那么，政府采購電子賣場就是集中采購目錄內框架協議采購電子化平臺。分散采購限額標準以下集中采購目錄以外的采購不屬于政府采購的范圍。此時，如果將電子賣場界定為框架協議采購電子化平臺，完全是行得通的。

1.0版本的政府采購電子賣場可以理解為框架協議采購的綜合查詢平臺。根據13號文的規定，中標供應商承諾在此期間，將按協議供貨承諾書的承諾，向中央單位提供中標產品和服務。為了使中央單位詳細了解本次中標供應商的各項具體承諾，財政部將在相應的紙質媒體上同時公告各中標供應商提供的中標產品、具體配置、訂貨方式、售后服務等信息。另外，中標供應商必須在每月底就中標產品在次月供貨價格的調整內容上報財政部。財政部將統一在相關媒體上公告價格調整情況，不再另行發文通知。也就是說，最早的電子賣場替代了有關紙質媒介的功能，從紙質媒介實現了向互聯網時代的轉變。

2.0版本的政府采購電子賣場可以理解為框架協議采購電子化執行平臺。社會電商的出現推動電子賣場從最簡單的商品展示和查詢邁向了在線下單等交易功能。采購人可以像在社會電商平臺購物一樣，登錄電子賣場，選擇商品直接下單。

3.0版本的政府采購電子賣場進一步豐富功能，尤其是為采購人提供了確定成交供應商的簡化交易功能，比如，電子反拍、在線投訴等交互功能，但仍然是集中采購目錄內框架協議采購電子化執行平臺，甚至可以理解為更高水平的電子化平臺。

4.0版本電子賣場性質較為模糊，甚至被誤認為已經演變為一種采購方式。當框架協議采購放棄供應商入圍階段的政府采購競爭，同時，廣泛引入分散采購限額以下集中采購目錄外的采購，電子賣場已經突破了政府采購的屬性，此時的電子賣場成為小額零星的采購方式。一些電子賣場已經開始淡化政府采購法定采購方式，模糊成為一種采購方式。在這個階段，有關部門始終沒有出臺電子賣場的規范性文件，以至于電子賣場在實踐中逐漸偏離初心，同時，也暴露出了一些問題，比如價格虛高等。

5.0版本的電子賣場，既有框架協議采購電子化執行平臺的功能，又有電子反拍、競價、比價等交易功能，還有農產品扶貧等政府采購政策執行功能，此時的電子賣場已經演變為一種小額零星采購的綜合性交易平臺。實際上，4.0版本本質上也是綜合性交易平臺。

（作者單位：北京市公共資源交易中心、中國社會科學院大學馬克思主義學院）

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