通過信息化系統實現框架協議采購的幾點思考

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通過信息化系統實現框架協議采購的幾點思考

■ 丁剛

在現代財政國庫管理體系“一體兩翼”基本框架中，預算執行和政府采購兩項三占其二。隨著中央財政預算管理一體化建設工作的推進，預算執行與政府采購業務在實際工作中的聯系愈加緊密。2021年底召開的全國財政國庫暨政府采購工作會議明確指出，全面深化政府采購制度改革，主要包括優化頂層設計，努力增強政府采購法律制度的系統性、整體性和協同性；聚焦采購人主體責任，著力完善采購需求管理制度；推進制度創新，加快構建與采購需求特點相適應的交易制度等。

在全面深化政府采購制度改革背景下，《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）應運而生。與以往政府采購領域出臺的法規大多側重程序規制不同，《辦法》是一部聚焦結果導向的實體法規，對框架協議采購應如何落地提出了具體、明確的要求，相關的信息化系統建設工作也將有據可循。《辦法》首次規范了多頻次、小額度采購活動，并將提高政府采購項目績效列為主要目標。《辦法》一經出臺便受到各級財政部門、集采機構、預算單位以及社會各界的廣泛關注。政府采購業內人士已展開多輪針對框架協議采購的討論，符合《辦法》要求的框架協議采購系統也呼之欲出。

近年來，全國很多不同級別的財政部門、集中采購機構都建設了政府采購協議供貨、定點采購或電子賣場、網上商城等系統，為各級采購人提供了相對靈活高效的交易平臺。但各地的此類系統在政策上缺乏統一指導，業務實現上也各有不同，在實踐操作中存在多方面問題。《辦法》的出臺，主要為解決小額零星采購相關問題，即如何通過信息化系統切實落地框架協議采購，合理約束采購需求，規范采購過程，提升采購績效。對此，筆者提出以下幾點看法，供業內參考。

需求標準化與可量化是框架協議采購系統的基礎

《辦法》出臺前，多頻次、小額度采購在政府采購中已廣泛運用。各地建設的政府采購電子賣場、網上商城等，切實提高了小額采購活動的便利性，但也存在“專供特供”“天價配件”“質價不符”，供應商入圍后產品“形同虛設”“偷梁換柱”等問題。造成這些問題的原因，很大程度上是采購需求沒有真正做到標準化與可量化。

需求的標準化與可量化包含兩個方面的內容。一是主觀上，采購需求不應只反映采購人“想”買什么，還要明確指導采購人“該”買什么。與社會化電商平臺可滿足個人多樣化購買需求、購買方式，可自主決定交易價格、自行承擔風險等特點不同，政府采購中的集中采購和框架協議采購更關注過程合規、需求合理。過程合規在此無需贅述，但何謂需求合理？筆者認為，在預算范圍內，使用最少的資金，滿足實際工作最普遍的需要，即為合理需求。信息化系統能夠從采購單位的歷史預算使用情況、往期實際采購和使用情況、市場銷售情況等方面，提供豐富的參考數據，輔助廣大采購單位預算編制更精確，采購需求更清晰、更符合標準化可量化要求，從而保證采購結果貼合實際需要。

二是客觀上，市場能夠提供的產品或服務中，哪些可以經過篩選納入標準化產品或可量化的服務項目。《辦法》第六條規定，框架協議采購遵循競爭擇優、講求績效的原則，應當有明確的采購標的和定價機制，不得采用供應商符合資格條件即入圍的方法。第十二、十三、十五條，也分別從采購標的品目細化和等次細分、服務項目單價確定、根據工作需要和市場供應及價格變化情況確定協議期限等方面作了規定，都體現了對采購標的和需求的明確量化要求。

以集中采購目錄內的臺式計算機為例，市場上所有品牌型號的臺式計算機數以千計，若再加上與之配套的必要耗材、配件等，總量則達數萬之多。如果這些產品及配件全部納入候選范圍，那么，看似保證了最大程度的公平競爭，實則加大了采購人篩選的復雜程度。再以印刷服務采購為例，若采購人僅對紙張大小、數量、價格等指標進行約定，那么，實際采購時采購人會遇到因紙張品牌與材質、印刷工藝與油墨、批量大小、設計要求、交付時間等千差萬別，最終導致服務價格的不可比情況出現。因此，建議在框架協議采購的第一階段，充分借助信息化系統對采購標的和需求進行預先梳理，并結合市場供應情況合理圈定備選范圍。

仍以臺式計算機采購為例，筆者認為，利用信息化系統獲取其歷史成交和市場供應數據，可使集中采購機構或主管預算單位的需求調查范圍不至太過發散，確定的配置標準更貼合實際需要；同時采購人、供應商和專家在發表意見時也更有針對性，避免主觀因素占比過高。而對于印刷服務，可在原有服務指標基礎上，進一步細化紙張的規格與材質、印刷工藝、階梯化的量價關系折扣、差異化的交付時間等，在信息化系統中對其可能涉及的常用選項進行豐富和量化。采購單位在確定需求時，能夠聚焦市場真實可供的優質熱銷產品和服務，從標準統一、內容規范的產品和服務中做減法而非加法，降低采購人甄別與篩選的難度，保障合理需求能夠被足量支撐，這些都是可以通過信息化系統解決的。

電子化平臺是框架協議采購的必要支撐

2013年，財政部發布了《全國政府采購管理交易系統建設總體規劃》和《政府采購業務基礎數據規范》。從彼時開始，各地圍繞政府采購業務的電子化平臺進入了加速建設階段，各級財政部門對政府采購的管理也從注重流程合規、信息公開和事后追責，向事前、事中的全流程、全鏈條監管轉變。特別是近年來，隨著政策的更續和創新技術的發展，政府采購信息化的發展方向更趨于規范需求、數據利用、決策支撐、智能輔助、提升績效等。以財政部政府采購管理交易系統為代表的眾多政府采購系統將管理環節前置，對采購預算、意向、需求、計劃等環節進行監督管理，這些變化對落實政府采購政策功能、優化營商環境等帶來的促進作用逐年凸顯。

相較于政府采購線下執行交易，電子化平臺在強化需求管理、規范采購流程、保證公平競爭、維護公正評審等方面都具有顯著優勢。從當前全國政府采購相關系統的實踐應用效果上看，電子化平臺較好地實現了以采購預算為源頭，對計劃、執行、合同、驗收、支付進行全流程閉環管理，同時，具備完善的信息發布、風險預警、誠信評價、數據分析、內控管理等功能。

作為全國集中采購機構的縮影，中共中央直屬機關采購中心和中央國家機關采購中心構建的電子化平臺，已開始為電子賣場向框架協議采購方式的轉變做系統升級方面的準備。在規劃框架協議采購時，可考慮通過建設“標準需求庫”，按產品參數、配置標準、價格區間和不同等級等維度對貨物類商品進行細化，按供應商資質、服務能力、服務內容、歷史評價等對服務類內容進行歸納，以提高框架協議采購效率；通過建設“征集系統”，實現框架協議采購第一階段供應商入圍的公開征集，輔助完成征集文件編制與發布、供應商響應、智能評審等工作；通過建設“簽訂系統”，實現框架協議線上批量簽訂、管理、解除及查詢等功能。在落地《辦法》過程中，電子化平臺無疑可以提供全方位的支撐。基于實際業務開展需要，建議盡快建成中央級電子化框架協議采購系統，無論從業務規則設計還是信息化實現方式上，對各地落實《辦法》要求都可以起到積極的示范作用。

以近幾年政府采購電子賣場的建設情況來看，多頻次、小額度產品和服務的政府采購逐漸步入后電商化時期，廣大采購人已經適應并接受了此種互聯網模式的政府采購方式。框架協議采購和電子賣場有很多相似之處，依托電子化交易平臺開展是必然趨勢。《辦法》第七條也明確指出，框架協議采購應當實行電子化采購。在規范采購活動、實現公平交易、提高項目績效等方面，電子化平臺都是開展框架協議采購的必要支撐。

數據服務應是框架協議采購系統建設的核心

數據是每個業務系統的靈魂。對框架協議采購系統而言，預算數據、采購需求數據、采購人和供應商數據、商品參數數據、服務特性數據、價格數據、銷售數據、誠信評價數據等，都是支撐系統正常運轉的關鍵。如何建好、用好這些基礎業務數據，并通過數據服務使框架協議采購發揮出應有的價值，是設計系統時應考慮的核心問題。

《辦法》第三十七條第一款規定，“采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，且入圍供應商不同意將價格降至非入圍供應商以下的，可以將合同授予非入圍供應商”。要在系統中實現這一功能，那么，對數據服務的要求會非常高。首先，要讓非入圍供應商能夠使用系統參與業務活動，征集階段未入圍供應商數據再利用的價值就得以體現。其次，為了界定非入圍供應商能夠提供“相同貨物”，需求調查過程中的備選商品數據或評審階段中落選商品數據此刻可能需要被“喚醒”。再其次，入圍供應商不同意降價，需要調用入圍供應商的歷史報價，并記錄其主動調整價格的數據用于佐證“不同意降價”的結論。最后，非入圍供應商被授予合同，還應完善非入圍供應商的基本情況、報價、成交、合同簽訂等數據。由此可見，落地《辦法》中一項具體條款的背后，數據服務所發揮的價值不容小覷。

從宏觀意義上看，建設服務保障、決策支撐、運營管理、風險防控的“四型”國庫，實現降本增效、預防腐敗、規范政府采購行為、落實國家政策等，也都要依托相關信息化系統中對基礎業務數據的收集、整理、分析和綜合利用。

對政府采購及其信息化建設領域的廣大人員而言，框架協議采購系統既對原有政府采購信息化工作提出了新的挑戰，也創造了新的機遇。如何通過信息化消除市場分割，促進公平競爭，構筑長效機制，都是值得我們深入思考的。

（作者單位：財政部信息網絡中心）

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