按圖索驥 以往鑒來

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——我國地方緊急采購制度現狀調研綜述

■ 本報記者 張舒慧

在新冠肺炎疫情不斷反復的當下，緊急采購的問題再次被推到風口浪尖。國內不少專家學者認為，我國頂層設計構建緊急采購管理制度已迫在眉睫。

據了解，2020年伊始，財政部就會同應急管理部積極推進緊急采購法律體系的構建工作。另外，“去年財政部曾帶隊在應急管理部進行實地調研，兩部門將在廣泛調研和認真研究的基礎上，爭取盡快出臺政府緊急采購相關規范性文件，明確緊急采購的適用情形、基本原則、采購方式、具體流程和監管措施，建立科學的緊急采購決策、實施和績效評價機制，確保有法可依、有章可循。”應急管理部有關負責人介紹。由此可見，我國緊急采購立法已提上日程。

目前，雖然國家層面還未出臺有關緊急采購的法律制度，但地方層面有不少探索。據記者不完全統計，我國甘肅省、遼寧省、廣東省深圳市、安徽省合肥市和黃山市、山東省濟南市、河北省邯鄲市、山西省陽泉市等12個省市出臺了緊急采購的相關規范性文件。這些文件在緊急采購定義、適用范圍、采購程序、供應商選擇、監督管理等方面都有所規定。

定義須“清” 范圍要“明”

翻看上述地方的相關規定，記者發現，闡述緊急采購的定義大部分是以啟動前提和適用對象兩方面為出發點。例如，安徽省黃山市、河北省邯鄲市、山西省陽泉市等地提出，緊急采購是指政府和相關部門啟動應急預案后，使用財政性資金，直接或間接用于搶險救災、緊急救治、安置、防疫和臨時性救助等需要緊急采購貨物、工程或服務的行為。其中，邯鄲、濟南等地還特別指出，緊急采購中的財政性資金包含政府部門獲得的捐贈資金。

對于為何另外明確緊急采購中的財政性資金包含政府部門獲得的捐贈資金這一內容，某地財政部門工作人員告訴記者，一般情況下，發生突發事件時的采購資金主要包括地方政府儲備資金、國家臨時下撥資金，以及社會各界捐贈資金。前兩者毫無疑問屬于財政性資金，但社會各界捐贈資金需要分情況討論：若捐贈資金的對象為社會公益組織，如紅十字會等，未指明具體受助對象時，這部分資金理論上雖然不屬于財政性資金，但也不屬于公益組織所有，不能隨意選擇采購方式進行采購，政府有權對這部分資金進行適當監督；若捐贈資金的對象為政府部門，資金性質視為財政性資金，資金的使用需要在政府部門的安排下進行采購。此外，上述受訪者表示，文件中明確捐贈資金的性質，不僅有助于在緊急采購情況下高效、有序開展工作，還能統籌慈善力量，避免部分組織中飽私囊、亂用捐贈資金。

在了解了地方對緊急采購的定義后，再來看看緊急采購的適用范圍又包括哪些。記者通過梳理發現，前述省市中，大部分規范性文件都以正面清單的形式列舉了屬于緊急采購范圍的情形，范圍均包括因自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全事件，以及經政府應急管理部門認定的其他應急事件需要緊急采購的項目。其中，遼寧省及河北省邯鄲市對這些情形又進行了具體闡述。深圳市和濟南市補充了另外兩種情形，即已列入年度計劃，完工、交付使用時間與計劃批復時間間隔不超過6個月，且按正常程序采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的項目；未列入年度計劃，因發生不可預見的急需或者突發事件，不宜采用招標方式，且臨時追加并需要緊急采購的政府重點項目。“之所以補充這兩種情形，一方面，為了明確緊急采購區別于一般的政府采購項目，不能按照政府采購法律法規規定的程序進行。例如，若緊急采購項目采用公開招標、邀請招標等采購方式，那么實行招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于20日。這一時間要求與緊急采購短時間完成采購的要求矛盾。另一方面，是為了起到類似于‘兜底條款’的作用，對于不可預見的情況，方便相關部門執行。”相關人士向記者透露。

也有地方以負面清單的形式列舉了不在緊急采購范圍內的情形。如，深圳市規定了6種不適用于緊急采購的情形，包括與某一應急事項不直接相關的其他配套采購項目、有明確的項目進度要求或已列入年度計劃卻因采購單位不及時申報、提供采購文件編制材料等自身原因造成延誤的項目、經認定按規定程序通過公開招標可按時完工交付使用的采購項目等。業內人士認為，深圳此舉是為防止有人鉆空子，借用緊急采購的簡化規定謀取私利。

“急”靠簡化 “缺”看供應

緊急采購不同于一般的政府采購，關鍵在于突破采購計劃性，解決“急”和“缺”兩大問題。

解決“急”的核心在于采購程序的簡化，這是地方給出的答案。具體做法是，通過分類處理、縮短時間、事后備案等方式簡化緊急采購程序。例如，深圳市、濟南市要求在5個工作日內完成對采購方式的申請審批，同時明確規定屬于因自然災害、突發公共事件需緊急采購的項目，在1個工作日內完成審批；因發生不可預見的急需或者突發事件，臨時追加且需要緊急采購的政府重點項目，市財政局收到單位齊備的申報后，在兩個工作日內完成對采購方式的審批。又如，甘肅省、安徽省等以自主采購為主，實行事前通報和事后備案制度。對確屬特別緊急，來不及逐級報告的項目，相關部門可先行采購，事后備案。再如，有地方除了備案管理外，還將流程按照不同的采購金額分類，以提高緊急情況下的快速響應能力。采購金額在10萬元以下的緊急采購執行事后備案說明；采購金額在10萬元（不含）至100萬元（不含）之間的采購項目須報批，但審批時間為1日內；超過100萬元以上的緊急采購則須采取先審議后研究決定的流程。

至于“缺”，還要看供應商。對于供應商的選擇，甘肅省、山東省、河北省邯鄲市、湖北省黃石市、山西省陽泉市等均對此予以明確。記者注意到，但凡涉及這一內容的文件，其選擇范圍多數依據以下三點原則：一是優先選擇曾經在政府采購項目中中標且履約良好的企業；二是可從應急采購供應商庫中選擇供應商；三是原則上應選擇3家以上供應商進行詢價。另外，山西省陽泉市還對其進一步細化，要求由采購人書面申請，并推薦三家以上履約良好、資金實力較強、專業力量雄厚并具備相應資質的企業備選，優先選擇曾經在政府采購項目中中標且履約良好的企業。不同于上述地方規定，遼寧省則明確，采取與一個或者多個供應商談判以及價格比較的方法，在保證物資質量和交付時間的前提下，以合理的價格直接購買。

既然緊急采購突破了采購計劃性，那么對采購各方當事人的監督管理更加不容忽視。據記者梳理，各地的監督管理舉措大致有四項：一是強調信息披露，規定統一的信息發布時間和媒體平臺。如，甘肅省規定，緊急采購活動完成10日內，采購項目的采購人、供應商名稱、品種、數量、價格等結果，必須在其政府采購網上公布，接受社會監督。二是加大懲處力度。如，河北省邯鄲市規定，在緊急采購過程中，相關供應商應認真履行應急采購合同，不得囤積居奇、哄抬價格，價格不得高于應急事件發生以前的水平。如有違反，一經查實，將列入政府采購不良行為記錄，3年內不得進入邯鄲市政府采購市場。三是建立內部管理機制，妥善保存相關文件及憑證，以備事后監督檢查。四是落實崗位責任制。如，遼寧省、山東省、安徽省等地要求，緊急采購時要指派兩名以上工作人員負責采購活動，經手人必須在發票等購買憑據上背書簽字。

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