探索政采多重目標(biāo)下的國(guó)際間合作

探索政采多重目標(biāo)下的國(guó)際間合作

■ 吳文正

政府采購(gòu)是指，政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)，涵蓋內(nèi)容既有簡(jiǎn)單的辦公用品，又有復(fù)雜的高科技設(shè)備，同時(shí)還包括各種形式的服務(wù)。政府采購(gòu)的資金來(lái)源為政府財(cái)政性資金，政府采購(gòu)本質(zhì)上屬于公共財(cái)政支出。

作為公共支出的一部分，政府采購(gòu)面臨著多方面的約束，既包括有限的預(yù)算限制，還包括對(duì)高效、公平和公正等目標(biāo)的追求。此外，政府采購(gòu)從業(yè)人員還要面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的日新月異，不斷更新采購(gòu)專業(yè)知識(shí)，考慮國(guó)際或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的復(fù)雜變化。以上各種情況構(gòu)成了政府采購(gòu)多重目標(biāo)的特性。目前，無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府采購(gòu)多重目標(biāo)大致分為兩類，即采購(gòu)目標(biāo)和非采購(gòu)目標(biāo)。

采購(gòu)目標(biāo)

   采購(gòu)目標(biāo)主要包括“物有所值”目標(biāo)、透明度目標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)以及公正性目標(biāo)四類。

第一，“物有所值”目標(biāo)。“物有所值”綜合了對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的綜合考慮，它既體現(xiàn)了采購(gòu)標(biāo)的全生命周期成本、效益、風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量的最優(yōu)組合，又體現(xiàn)了政府考慮所有成本后通過矯正市場(chǎng)失靈能獲得的最大收益。

具體而言，“物有所值”本身為多維目標(biāo)，它要求政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)考慮到采購(gòu)標(biāo)的與采購(gòu)需求的符合程度、潛在供應(yīng)商的履約能力、每個(gè)投標(biāo)的相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、適應(yīng)生命周期內(nèi)可能發(fā)生變動(dòng)的靈活性、整個(gè)采購(gòu)過程中所有直接和間接的收益和成本等。“物有所值”是政府采購(gòu)活動(dòng)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，不僅政府采購(gòu)的執(zhí)行以“物有所值”為最終目標(biāo)，在對(duì)政府采購(gòu)行為和結(jié)果進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)也以“物有所值”為參考標(biāo)準(zhǔn)。

第二，透明度目標(biāo)。政府采購(gòu)?fù)该鞫仁侵福ㄟ^對(duì)采購(gòu)活動(dòng)各個(gè)階段的公開，使參與者和監(jiān)督者能夠獲取政府采購(gòu)項(xiàng)目的信息，觀察政府采購(gòu)過程的進(jìn)展情況、合同授予情況，同時(shí)要判斷政府采購(gòu)活動(dòng)的合法性和公正性。透明度意味著同樣的規(guī)則適用于所有的參與投標(biāo)者，它是識(shí)別和糾正不正當(dāng)行為、浪費(fèi)行為以及腐敗行為的有效手段。健全有效的政府采購(gòu)制度應(yīng)當(dāng)具有關(guān)于透明度的以下特點(diǎn)：明確的法律法規(guī)政策和規(guī)范的采購(gòu)程序；清晰的標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)文件，包含完整的信息；有效且正式的采購(gòu)計(jì)劃、公平的采購(gòu)機(jī)會(huì)和公開的信息發(fā)布渠道。

第三，競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)。政府采購(gòu)程序的設(shè)計(jì)應(yīng)鼓勵(lì)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，使采購(gòu)活動(dòng)從競(jìng)爭(zhēng)中獲得經(jīng)濟(jì)利益。競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)在政府采購(gòu)制度中體現(xiàn)在三個(gè)方面：保證投標(biāo)人被同等對(duì)待；選擇競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式；規(guī)范采購(gòu)需求的確定。首先，直接促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)即視為不歧視，所有符合要求的投標(biāo)項(xiàng)目和投標(biāo)人應(yīng)該受到平等對(duì)待。其次，確保采購(gòu)方式具有競(jìng)爭(zhēng)性也是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。采購(gòu)人應(yīng)根據(jù)采購(gòu)標(biāo)的的性質(zhì)、價(jià)值、具體規(guī)格以及技術(shù)等選擇采購(gòu)方式。最后，為確保競(jìng)爭(zhēng)的真實(shí)性需要，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)采購(gòu)需求的確定加以規(guī)范，保證需求與合同規(guī)模和價(jià)值相符，避免產(chǎn)生偏差。此外，正確處理異常低價(jià)投標(biāo)以避免不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)也十分重要。

第四，公正性目標(biāo)。公正性是指采購(gòu)人員在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循的行為準(zhǔn)則，不允許其有受賄、偏袒和其他不道德行為的發(fā)生。投標(biāo)人希望其所投標(biāo)的能公正地被對(duì)待與評(píng)審，采購(gòu)人也希望投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)完全取決于其能力和投標(biāo)的質(zhì)量和價(jià)格。然而實(shí)踐中，委托代理環(huán)節(jié)的問題和利益沖突的存在，使得一些反腐敗規(guī)則成為政府采購(gòu)制度必不可少的一部分。為了實(shí)現(xiàn)“公正”的目標(biāo)，監(jiān)管部門可以采用電子方式對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行全程記錄，以提高采購(gòu)信息發(fā)布的透明度與公正性。

非采購(gòu)目標(biāo)

非采購(gòu)目標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、調(diào)整國(guó)際關(guān)系目標(biāo)四類。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。通過政府采購(gòu)政策激勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新是早在20世紀(jì)80年代就已得到成功驗(yàn)證的：在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，政府采購(gòu)相比研發(fā)補(bǔ)貼在更多的領(lǐng)域激勵(lì)了創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)。從國(guó)際上來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，不少國(guó)家政府部門利用其龐大的采購(gòu)支出優(yōu)先選擇本國(guó)或本地企業(yè)，從而達(dá)到支持、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。近年來(lái)，越來(lái)越多的專家學(xué)者試圖通過理論研究，引起政府部門對(duì)使用政府采購(gòu)政策作為創(chuàng)新推動(dòng)政策的關(guān)注，逐漸發(fā)掘政府采購(gòu)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面可能發(fā)揮的更多作用。具體而言，政府采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品可以為這些產(chǎn)品以及相關(guān)服務(wù)創(chuàng)造新市場(chǎng)或擴(kuò)大現(xiàn)有市場(chǎng)，對(duì)整個(gè)國(guó)家產(chǎn)業(yè)格局的發(fā)展產(chǎn)生影響。同時(shí)，政府采購(gòu)還可以使最新的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)合法化，進(jìn)一步加速創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展和運(yùn)用。

第二，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。政府采購(gòu)對(duì)社會(huì)目標(biāo)的追求可以追溯到19世紀(jì)，當(dāng)時(shí)的歐洲和美國(guó)利用其政府購(gòu)買力調(diào)整勞工標(biāo)準(zhǔn)問題和解決失業(yè)問題，此后逐漸擴(kuò)大到解決殘疾人就業(yè)、種族平等、保護(hù)少數(shù)族裔企業(yè)和性別等領(lǐng)域的問題。如今，越來(lái)越多的國(guó)家都開始強(qiáng)化政府采購(gòu)和社會(huì)政策之間的聯(lián)系，用以保護(hù)婦女、兒童、少數(shù)民族和殘疾人的利益，一些國(guó)際組織也將公共采購(gòu)作為在國(guó)際上促進(jìn)人權(quán)平等的工具，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》也將“扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”作為政府采購(gòu)的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之一。

第三，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的根本途徑，而且是當(dāng)今世界各國(guó)的共同選擇。政府部門作為一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中最大的消費(fèi)者，利用其購(gòu)買力選擇環(huán)境友好的貨物、服務(wù)和工程進(jìn)行綠色采購(gòu)，可以為綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。目前，各國(guó)在政府采購(gòu)中考慮環(huán)境目標(biāo)時(shí)通常使用的政策手段包括：使用綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)簽，公布優(yōu)先采購(gòu)和強(qiáng)制采購(gòu)的產(chǎn)品清單等。

第四，調(diào)整國(guó)際關(guān)系目標(biāo)。當(dāng)一國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)通過區(qū)域或國(guó)際貿(mào)易協(xié)定等變得越來(lái)越開放，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度也必須隨之加以調(diào)整，利益分配也將會(huì)變得更加復(fù)雜。在此情況下，政府采購(gòu)部門不僅會(huì)面臨包括通信、貨幣匯率和支付、海關(guān)政策、交貨時(shí)間、運(yùn)輸、外國(guó)政府政策等方面的挑戰(zhàn)，還需在貿(mào)易協(xié)定和本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)之間加以權(quán)衡。

通過FTA實(shí)現(xiàn)政采領(lǐng)域共同利益最大化

各國(guó)政府在追求采購(gòu)目標(biāo)和非采購(gòu)目標(biāo)之間往往存在著矛盾。政府采購(gòu)程序的市場(chǎng)化運(yùn)作要求政府部門通過競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇潛在合適的供應(yīng)商。與此同時(shí)，政府采購(gòu)制度要求政府部門在政府采購(gòu)活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)包括促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展、支持中小企業(yè)、維護(hù)國(guó)家安全，或支持國(guó)內(nèi)某些團(tuán)體或地區(qū)在內(nèi)的非采購(gòu)目標(biāo)。因此，各類采購(gòu)目標(biāo)集合構(gòu)成了各國(guó)在政府采購(gòu)方面的國(guó)家利益，而各國(guó)政府對(duì)不同非采購(gòu)目標(biāo)的追求又會(huì)對(duì)采購(gòu)目標(biāo)造成不同程度的影響。從國(guó)際合作的角度看，當(dāng)下，各國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域面臨的問題是建立何種國(guó)際機(jī)制在爭(zhēng)取本國(guó)利益的同時(shí)還能維護(hù)互惠合作。

在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的一段時(shí)間里，為政府部門提供貨物、服務(wù)以及工程的供應(yīng)商多數(shù)為本國(guó)企業(yè)，對(duì)外國(guó)供應(yīng)商存在歧視的現(xiàn)象在各國(guó)較為普遍。理論界認(rèn)為，存在歧視主要有兩方面原因：一是盛行的凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論強(qiáng)調(diào)，政府支出花在國(guó)外生產(chǎn)的商品中所占份額越小，其對(duì)國(guó)民收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)越大。政府可以通過抑制從國(guó)外購(gòu)買產(chǎn)品來(lái)降低邊際進(jìn)口傾向；二是貿(mào)易保護(hù)主義的傾向造成對(duì)外國(guó)供應(yīng)商的歧視，即認(rèn)為本國(guó)的財(cái)富應(yīng)當(dāng)花費(fèi)在本國(guó)貨物上以保障本國(guó)的就業(yè)、維護(hù)本國(guó)的國(guó)家安全，以及實(shí)現(xiàn)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，具體體現(xiàn)在對(duì)不同非采購(gòu)目標(biāo)的追求。歧視性的采購(gòu)政策可以是完全排斥外國(guó)供應(yīng)商，也可以是給予國(guó)內(nèi)投標(biāo)人一定的優(yōu)惠幅度。事實(shí)上，只要采購(gòu)政策有利于國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品，就會(huì)構(gòu)成貿(mào)易壁壘，就會(huì)在一定程度上阻礙國(guó)際貿(mào)易。

為了通過政府采購(gòu)歧視外國(guó)供應(yīng)商來(lái)實(shí)現(xiàn)其他政策目標(biāo)，政府采購(gòu)被排除在了1947年最初的《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》之外。直到1979年?yáng)|京回合談判結(jié)束后，才形成了一項(xiàng)關(guān)于政府采購(gòu)規(guī)則的協(xié)定——《東京回合政府采購(gòu)協(xié)定》。盡管該協(xié)定在演化為《政府采購(gòu)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GPA）后范圍有所擴(kuò)大，但其締約成員仍主要限于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。這些經(jīng)濟(jì)體在當(dāng)時(shí)對(duì)政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則的廣泛接受主要包括兩方面原因：一方面，政府預(yù)算承受著越來(lái)越大的壓力，將外國(guó)供應(yīng)商納入競(jìng)爭(zhēng)范圍是降低政府采購(gòu)合同成本的方法之一。另一方面，隨著政府部門將原本自行生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)越來(lái)越多地“外包”給私人運(yùn)營(yíng)商，政府采購(gòu)市場(chǎng)在這一過程中逐漸擴(kuò)大，國(guó)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生了進(jìn)入外國(guó)市場(chǎng)的興趣，從而敦促本國(guó)政府為其進(jìn)入海外政府采購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)行談判。

然而，以GPA為主的政府采購(gòu)國(guó)際制度在發(fā)展中也遇到了瓶頸。在實(shí)踐中，基于市場(chǎng)開放和市場(chǎng)準(zhǔn)入的政府采購(gòu)國(guó)際制度增加外國(guó)公司獲得的政府采購(gòu)合同份額方面的作用有限。政府采購(gòu)部門簽署的大量合同不僅在供應(yīng)上存在跨境難度，合同執(zhí)行和監(jiān)督在跨境方面也存在困難。在多數(shù)情況下，政府部門為了節(jié)省監(jiān)督等成本有充分的理由購(gòu)買本地產(chǎn)品，這使得外國(guó)公司難以成功獲得政府采購(gòu)合同，而且這一過程通常并不違背非歧視原則。此外，GPA的締約方至今十分有限。加入GPA后，一些國(guó)家會(huì)喪失將政府采購(gòu)用作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)工具的能力，當(dāng)沒有足夠的其他收益來(lái)抵銷這部分損失時(shí)，GPA的互惠讓步對(duì)多數(shù)發(fā)展中國(guó)家沒有足夠吸引力。

政府采購(gòu)市場(chǎng)開放體現(xiàn)了政府采購(gòu)多重目標(biāo)之間的平衡，通過國(guó)際制度進(jìn)行政府采購(gòu)國(guó)際合作可實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)下共同利益最大化。在世界貿(mào)易組織多邊談判進(jìn)展緩慢的當(dāng)下，自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement，以下簡(jiǎn)稱FTA）成為了一些國(guó)家和地區(qū)推進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的新選擇——越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)在簽署的FTA框架中加入有關(guān)政府采購(gòu)的章節(jié)。一些FTA僅包含了締約方政府采購(gòu)政策的現(xiàn)狀和一些非強(qiáng)制性條款，另一些則包括了廣泛且具體的覆蓋范圍和可強(qiáng)制執(zhí)行的承諾，更有一些FTA不僅承諾消除政府采購(gòu)方面的歧視，還包含了關(guān)于實(shí)現(xiàn)物有所值等采購(gòu)目標(biāo)、利用電子采購(gòu)等新技術(shù)、建立執(zhí)行采購(gòu)計(jì)劃和相關(guān)改革的國(guó)家機(jī)構(gòu)、合作制定政府采購(gòu)政策等方面的條款。一些FTA甚至包含了政府采購(gòu)政策的非采購(gòu)目標(biāo)如何支配或服從國(guó)民待遇等市場(chǎng)準(zhǔn)入方面承諾的情況。與締約方成員數(shù)量較多的GPA相比，經(jīng)濟(jì)體之間顯然更容易通過作為雙邊或區(qū)域制度安排的FTA來(lái)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)領(lǐng)域的共同利益。

綜上所述，在政府采購(gòu)市場(chǎng)開放中，當(dāng)前的挑戰(zhàn)并非建立貿(mào)易制度，而是如何使制度設(shè)計(jì)更符合共同利益，從而使開放狀態(tài)持續(xù)發(fā)展。每個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)政策、監(jiān)管制度等均體現(xiàn)了本國(guó)特殊的國(guó)家利益，將政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的談判范圍延伸到國(guó)內(nèi)發(fā)展問題上，有助于利用國(guó)際制度應(yīng)對(duì)締約方共同關(guān)心的問題和共同利益，對(duì)國(guó)際合作和各締約方自身的發(fā)展也更有利。

（作者單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院）

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