對政采政策類型與目標的一般性理論研究

對政采政策類型與目標的一般性理論研究

■ 劉小川 唐東會

政府采購在經濟發展中所產生的客觀作用，需要通過一系列政府采購政策的引導才能更好落實。因此，有必要對政府采購政策的一般性理論有深刻的認識，特別要了解政府采購政策類型與目標，這對政府進一步優化財政支出手段、實現國家宏觀經濟良性運行有所助益。

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的實施標志著我國政府采購正式步入法治化軌道。《政府采購法》對我國政府采購作了如下定義：“政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以內的貨物、工程和服務的行為。”可以看出，政府采購不僅是指具體的采購過程，它還包含了采購政策、采購程序以及采購管理等內容，它將政府采購管理制度與政策融合在一起。不僅在中國，放眼全球，每一個國家或經濟體都在其長期的政府采購實踐中形成了一系列符合本國特色的政府采購制度和政府采購政策，通過制度和政策的落實，為推動本國經濟發展做出重要貢獻。

兩大政策類型

從政府采購行為的市場特征與公共性質角度出發，政府采購政策分為市場價值主導型和公共利益主導型兩大類政策。

市場價值主導型的政府采購政策是指，在市場經濟條件下制定的政府采購政策主要以市場價值為取向(Problem Oriented)，也就是說，政府采購政策的制定會密切關注和解決市場中所出現的社會經濟問題。從某種意義上說，政府采購政策可以稱之為問題分析學(Science of Problem Analysis)。制定政府采購政策，必須根據社會經濟發展的規律，以問題為導向。市場價值主導型的政府采購政策主要包括：功能型政策、管理型政策和效益型政策。

——功能型政策（Functional Policy），由于政府采購的對象是市場之中的各類貨物、服務和工程，所以，功能型政策是按照市場中的產業類型及產業組織劃分的。例如，按產業部類劃分，有軟件業政府采購政策、醫藥行業政府采購政策、服務業政府采購政策、環保行業政府采購政策等；按產業組織劃分，有保護中小企業政府采購政策、軍事組織政府采購政策等。

——管理型政策(Management Policy)，體現了政府采購管理上的特征，一般而言，政府采購的管理可劃分為縱向與橫向管理。政府采購的縱向管理是指政府采購過程的管理，包括政府采購中招投標政策、政府采購行為規范政策以及政府采購監督政策等；政府采購的橫向管理是指按管轄的區域實施的管理，包括中央與地方的政府采購管理政策、國內與國外的政府采購管理政策以及國際組織的政府采購管理政策等。

——效益型政策(Beneficial Policy)，是市場價值的核心，自然也是政府采購政策的指導思路。效益型政府采購政策一般包括，有關政府采購項目評估的政策、有關設置與取消政府采購門檻的政策（考慮市場保護與開放的要求）以及為提高政府采購質量而制定的采購品質的標準與等級的政策等。

公共利益主導型是指，隨著社會問題復雜性、多樣性的產生和公民需求的不斷改變，政府制定的公共政策不僅數量龐大、名目繁多、形態各異，而且范圍廣泛，幾乎涉及公共事務的所有方面。政府采購政策屬于公共政策的重要組成部分，應該具有所有公共政策的屬性。參照公共政策的性質，可以對公共利益主導型政府采購政策的類型做出基本的劃分，大致包括：管制性政府采購政策、自我管制性政府采購政策、分配性政府采購政策以及重分配性政府采購政策。

——管制性政策(Regulatory Policy)是指，政府通過設定一致性的管制規劃和規范，指導政府機關和標的團體(Target Groups)從事某種采購活動的政策。從博弈理論(Game Theory)的角度分析，此類政策屬于“零和賽局”(Zero Sum Game)的政策。因為，這種類型的政策執行通常會使一方獲利，而另一方失利。例如，政府采購操作規程、促進國產軟件發展的政府采購政策等。

——自我管制性政府采購政策是指，政府并未設定嚴格的、一致性的管制規劃和規范，而僅僅設定原則性的規則，由各政府機關和標的團體自行決定采取何種行動。這是一種“非零和賽局”(Non-Zero Sum Game)的政策類型，因政策的執行通常不至于犧牲其他標的團體的利益，也就是說沒有利益上的排他性。

——分配性政策(Distributive Policy)是指，通過政府采購將利益、服務和成本、義務分配給不同的政府機關和標的團體享受和承擔的政策。此種政策基本上是一種“非零和賽局”的政策，因為這類政策的執行不構成他方所得，需建立在另一方所失的基礎上，不具備義務和利益的排他性，基本上是“有福同享，有難共擔”的政策。

——重分配性政策(Re-Distributiontive Policy)是指，政府將某一標的團體利益或義務，轉移給另一標的團體享受或承擔的政策。這種政策出現利益上的排他性，屬于“零和賽局”的政策。

六項政策目標

由于政府采購活動的影響面廣泛，不僅涵蓋經濟領域而且涉及社會、政治范疇，不僅在國內而且在國際范圍也會產生作用，因此，政府采購政策的目標必然呈現多層次與多角度的特點。一般而言，政府采購政策的目標可以概括為以下六個方面。

第一，經濟性和有效性目標。它是指政府采購的貨物或服務要求做到規格適當、價格合理、品質合乎需要，也就是說，要用盡可能小的投入，獲得盡可能大的產出。政府采購的經濟性是指，采購資金的節約和合理使用。政府采購有效性是指，采購物品的質量要保證滿足使用部門的要求，同時要注意采購的效率，要在合同規定的合理時間內完成招標采購任務，以滿足使用部門的需求。因此，追求經濟性與有效性目標，理應成為有關政府部門在政府采購過程中所需要具備的基本要求。

由于政府采購資金來源的公共性，采購機構必須謹慎合理地使用采購資金，這就決定了它的最基本目標就是確保資源的有效利用，實現“物有所值”。又因為政府公共資金來源的有限性，決定了在政府采購中，不論是項目建設，還是政府機構日常開支，均受到政府財政預算的約束，客觀上需要將有限的資金用在急需和優先發展的地方。政府采購的經濟性與非經濟性特質的交融，客觀上會導致政府采購目標不易完全實現，政府采購中的不當行為，不僅會造成達不到預期采購目的，而且會導致宏觀經濟的失控和混亂。政府采購的經濟性直接關系到采購資金的節約或浪費，對所有國家，特別是資金短缺的發展中國家尤其重要。政府采購的有效性關系到政府行政管理及政府宏觀調節的效率，如果因采購周期太長或延誤采購造成效率下降，而迫使投標報價升高，必然會給社會經濟帶來直接或間接的損失。

國際組織對政府采購的經濟性與有效性尤其重視。世界銀行在貸款協議中規定：“確保任何一筆貸款款項只能為提供貸款的目的之用，并在使用時充分考慮經濟和效率，而不應僅適應政治的或其他非經濟性的影響或考慮。”《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會貸款采購指南》指出：“在項目實施，包括有關的貨物和工程采購中，必須注意經濟性和效率問題。”《政府采購協議》（以下簡稱GPA）也試圖通過政府采購中競爭范圍的擴大、透明度和客觀性的加強，促進政府采購程序的經濟性和效率。由此可見，國際政府采購規則將促進政府采購的經濟性和有效性作為重要目標。因此，政府采購的經濟性與有效性不僅非常重要，而且其關聯性很強，自然也應當成為我國政府采購所要追求的政策目標。

第二，促進和協調國際貿易發展目標。協調和改善世界貿易的環境、促進國際貿易發展和自由化的目標是國際政府采購規則既定的目標。如GPA認為：“通過建立一個有效的關于政府采購的法律、規則、程序和措施方面的權利和義務的多邊框架，實現世界貿易的擴大化和更大程度的自由化，改善協調世界貿易運行的環境。”聯合國《政府采購示范法》中也提到：“政府采購制度應促進和鼓勵供應商和承包商參與采購過程，尤其是在適當的情況下促進和鼓勵不論任何國籍的供應商和承包商的參與，從而促進國際貿易。”經濟合作與發展組織（OECD）出版的《公共指令》中也有促進歐共體區域貿易自由化目標的相關規定。

國際組織之所以將促進國際貿易作為其基本目標之一，是因為一方面是由這些規則的性質決定的，另一方面是因為通過促進國際貿易發展，可以擴大投標商之間的競爭，從而使各貿易機構從中獲得物有所值的貨物或服務。我國作為發展中國家，進一步發展國際貿易與我國經濟長期發展戰略緊密相關。因此，我國應當將促進和協調國際貿易發展列為政府采購的政策目標之一。這一政策目標的履行與實現，不僅符合世界經濟發展的大趨勢，而且有利于我國對外貿易的發展。

第三，防腐倡廉目標。增強公眾對政府采購制度的信心必須確保政府采購活動的廉潔，因此，制定有效的防腐倡廉目標是政府采購政策的重要內容之一，有利于政府采購制度更加完善。

由于政府采購具有范圍廣、品目多、金額大等特征，在不少國家的政府采購活動中存在腐敗行為。盡管每一級政府采購均有一定的公開性規則，但由于采購規則的專業性以及公開程度的差異，一般公眾，甚至相關官員對政府采購程序知之甚少，因而采購人員在自認為風險可控的情況下，會使用一些方法操縱采購結果。顯然，政府采購中的腐敗問題是一個值得注意的問題。政府采購的腐敗動因具有現實客觀性，僅僅靠政府采購人員的自律是遠遠不夠的，對政府采購行為的規范， 需要一套有針對性的政府采購政策。

對于政府采購中腐敗問題的處理，主要從防范與治理兩方面入手。一方面要增強政府采購的公開、公平力度，使政府采購過程處于公眾的監督之下；另一方面，要在政府采購立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款。

第四，鼓勵競爭的目標。在市場經濟條件下，政府的經濟行為不可能游離于市場之外，必然要受到市場競爭規律的影響，只有競爭才能使政府采購的價格降低，購買的貨物或服務的質量提高。

在政府采購活動之初，鼓勵競爭的方式可以使所有有能力的潛在供應商均有機會參與投標。因此，需要讓所有潛在的供應商知悉政府采購的信息。公開政府采購信息的主要方式有兩種：一是法律強制采購部門提前公開其需求；二是建立一個專門負責提供政府采購信息的機構，通過定期發布采購公報、向公眾提供咨詢意見等方式履行其職責。在政府采購活動之中，鼓勵競爭的方式也有兩種：一是制定統一的評審標準，對中標供應商實施標準化管理；二是制定政策性的區別對待規則，根據“物有所值”原則，有重點地保護民族產業、扶持中小企業以及培育自主創新。

第五，扶持民族產業目標。各國政府都通過政府采購合同來管理本國市場，最終目的是發展本國的經濟。為了本國經濟的發展甚至國家的經濟安全，在符合國際準則條件下，需要通過政府采購的購買國貨政策，積極支持本國的產品、技術、工程等的發展，尤其是對那些暫時缺乏競爭力而對國計民生非常重要的產業。在此問題上，發達國家比發展中國家更為積極。比如，美國政府通過政府采購立法直接干預國內經濟的最明顯見證莫如《美國產品購買法》，它確立了美國產品在政府采購中的優先地位。

第六，其他社會經濟目標。許多國家將促進技術轉讓和推廣、優化本國進口產品的結構、環境保護、改善貿易平衡狀況以及節省外匯等方面均程度不等地納入本國政府采購政策的目標。美國聯邦政府采購還將實現公共利益作為它的基本使命。例如：通過將政府采購合同的一部分授予小型企業以維護和保護小企業的基本利益；將政府采購政策向勞動力剩余地區的公司傾斜，達到實現充分就業的目標；有時政府向有資金困難但具有發展潛質的企業給予一定的采購訂單，目的是協助他們跨越起步的困境。

（本文節選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權發表）

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