自以為是的正偏離

【實務探討】

自以為是的正偏離

——一起偏離認定行政訴訟案引發的思考

■ 李瑩

A公司對某市中心醫院醫用清洗機采購項目的中標結果提出質疑,并對質疑答復不滿向財政部門投訴。質疑投訴內容為，評標委員會評分存在錯誤，關于A公司投標產品響應與采購需求存在幾項負偏離的認定有誤，具體包括以下內容：第一，采購文件要求機器原理為負壓清洗，A公司提供的產品為真空沸騰技術、多級變壓脈沖清洗技術，優于采購文件要求，應為正偏離予以加分；第二，產品功能要求負壓干燥，A公司提供的產品為真空干燥技術，干燥效果更好，優于采購文件要求，應為正偏離予以加分；第三，采購文件產品要求密封門的密封方式為壓縮器主動密封，A公司提供的產品為齒輪齒條傳動技術，可靠性更高，徹底解決了清洗機的漏水問題，優于采購文件要求，應為正偏離予以加分。A公司同時提供了多份材料，如專利證書、學術論文、技術介紹、現場演示、醫生護士的證詞、照片等，證明其投訴的真實有效。

財政部門受理投訴后，對評審資料進行審查，關于投訴事項提及的技術條款，專家一致確認A公司投標產品與采購需求存在負偏離而非正偏離，并按采購文件規定進行扣減分（評分辦法規定投標文件與采購需求技術條款存在1項負偏離扣2分，有1項正偏離加1分）。為公平起見，財政部門重新從省政府采購評審專家庫中選取3位專家對投訴事項進行論證。經論證，這3位專家作出的結論與原項目評標委員會結果一致。財政部門以投訴事項缺乏事實依據為由駁回了投訴。

A公司繼續向人民法院提起訴訟，要求撤銷財政部門作出的投訴處理決定并確認中標結果無效。人民法院從法定職權、事實認定、適用法律、程序方面就財政部門涉案投訴處理決定的合法性進行審查，并經庭審質證，最終判定財政部門作出涉案處罰決定的行為，認定事實清楚、適用法律正確、證據充分、程序合法，駁回A公司的訴訟請求。

在政府采購特別是貨物采購項目實踐中，因偏離引發的類似爭議事件還有很多。比如：采購文件要求設備加樣原理為基于管泵的液體置換加樣原理，投標產品為氣體置換加樣原理，并自認為是超越采購需求的正偏離響應；采購文件要求設備反應溫度為37℃±0.1℃，投標產品為37℃±0.5℃，也自認其是正偏離響應等。

那么，在政府采購項目中，偏離是否有官方定義或解釋？如何在項目中規避因偏離引發的質疑投訴事項？專家在評審過程中如何認定投標人的偏離？這些問題都值得從業人員關注和思考。

偏離在招標和政府采購領域的相關描述

偏離，普遍的定義是：“和預定的方向或軌跡有一定的偏差。”在招投標、政府采購領域，法律法規并未對偏離有明確的定義或規定。

工程建設領域的《標準施工招標文件》要求：“允許投標文件偏離招標文件某些要求的，偏離應當符合招標文件規定的偏離范圍和幅度。”

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第二十條對招標文件應當包括的內容進行了規定，其中要求，對于不允許偏離的實質性要求和條件，采購人或者采購代理機構應當在招標文件中規定，并以醒目的方式標明。

《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》有較多對技術商務條款偏離的描述，包括偏離范圍、價格扣除等。其中，“技術商務規格響應偏離表”被大量應用于政府采購貨物、服務項目的招標文件中。

偏離在政府采購項目中的應用情況

目前，采購人、代理機構編制的政府采購項目（貨物、服務類）采購文件，普通使用“技術商務要求響應偏離表”格式模板，要求供應商自行填寫“技術商務要求響應偏離表”，評審專家依據該表和附帶的證明材料進行評審。

公開招標或競爭性磋商項目采用的綜合評分法通常規定與采購要求存在負偏離扣分、存在正偏離加分，當然也有正偏離不加分的情況。競爭性談判項目幾乎僅依據“技術商務要求響應偏離表”來判斷供應商“質量和服務是否能滿足采購文件實質性要求”。

在實踐中，各產品制造商對其產品功能、技術標準描述存在差異，各當事人對偏離的理解不盡一致。如上述案例所述，供應商按自己理解所填寫的偏離情況，評審專家并不認可。另外，專家依據投標文件響應偏離表作出的評審結果，未中標供應商質疑中標產品技術條款應為負偏離且存在虛假應標的情況，也很常見。

因此，筆者建議，政府采購相關制度和模板摒棄“正負偏離”一說，除允許設置不可以偏離的實質性條件或要求外，采購需求的技術和商務條款，應當要求供應商以滿足或不滿足作出響應承諾，專家同樣以滿足或不滿足為標準進行評審。

從采購需求著手 避免因偏離引發爭議

政府采購的立法精神和管理實踐并不要求采購最先進的產品，采購人可以根據工作實際，采購符合其自身需求的產品。《政府采購需求管理辦法》第六條、第七條規定：“采購需求，是指采購人為實現項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。采購需求應當符合采購項目特點和實際需要。”該辦法第二十一條還規定：“采購需求中客觀但不可量化的指標應當作為實質性要求，不得作為評分項；參與評分的指標應當是采購需求中的量化指標，評分項應當按照量化指標的等次，設置對應的不同分值。”

綜合上述相關規定和采購實踐，科學設置采購需求，可以很大程度上避免因偏離引發的爭議。

首先，采購需求應當與預算相當，與項目特點相適應。在此基礎上，采購人不用考慮投標產品的先進性或優越性，即所謂正偏離加分，供應商在正常情況下也會用性價比最高的產品參與投標。

其次，采購需求應當規范清晰、含義明確，且不能有對供應商實行差別待遇或歧視待遇的相關情形。這既是法規的基本要求，也是避免偏離爭議的基礎。

再其次，不可量化（多為文字描述類）的技術指標不宜作為評分項。基本要求、重要條款作不可偏離的實質性要求；其他條款并非關注點，則可允許供應商作出不滿足的投標響應。特別要注意的是，不可偏離的實質性要求盡量引用相關國家標準、行業標準、地方標準的內容。

最后，將可量化（多為數字類）指標作為評分項。原則上滿足要求得相應分值，若確實需要對響應更優的特殊指標給予一定的加分，在量化的評分項上體現更科學合理。比如：筆記本電腦采購基本要求內存容量為4GB，滿足得相應分值，也可規定8G的投標產品加一定分值；滿足承諾質保期1年得相應分值，承諾3年加一定分值等。

評審過程無需延伸至專業技術判斷

不設置正負偏離的增減分，用滿足或不滿足的標準評價投標產品，當然也不能杜絕“不滿足但自認滿足”的情況發生，類似案例中投標人認為其產品某些技術指標優于采購要求一樣，自然也可認為其響應滿足采購要求。而此時，應當將判定是否滿足的權利完全賦予評標委員會。

筆者認為，針對客觀分值的評價，除現場樣品評審，如測試、品嘗、系統功能演示等特殊環節，專家對投標產品是否滿足采購需求的評審判斷并不需要產品方面的專業技術知識。因此，法律法規和采購文件應當明確，專家的評審僅依照采購文件內容、投標文件響應，并不尋求外部材料或相關知識。也就是說，縱使投標人有諸多優于采購要求的理由，專家也無需延伸作技術比較或判斷，而僅就響應內容本身作出評價。比如，車輛技術要求自然吸氣，渦輪增壓明顯就是不滿足采購要求的，并不需要去比較兩者優劣。案例中的3個投訴事項也是如此，而這也是開篇案例人民法院作出最終判定的核心內容。

（作者單位：貴州衛虹招標有限公司）

小編有話說

上文作者闡述了一個道理：投標人不能自以為是地認為，投標響應優于采購文件需求，而且投標響應越高越好。

其實，這個問題也可以反向思考，那就是采購人在編制采購需求時，技術商務要求也并非越高越好。只有真正符合項目特點和實際需求的才是好的，即恰如其分就是好的。

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