政府“掌舵”市場“劃槳”

政府“掌舵”市場“劃槳”

——美國鳳凰城垃圾服務改革分析

本報記者 趙輝

如何用有限的財力提供最優質的公共服務，是各國公共服務改革的核心命題之一。而國外的一些成功案例，無疑對破解這一命題提供了借鑒意義。華中科技大學公共管理學院副教授孫春霞在美國訪學期間深入研究了鳳凰城公共服務改革的實踐，她以該市垃圾服務改革為例，向記者介紹了鳳凰城如何將公共部門引入合同招投標機制，從而不斷提高自身的行政效率和公共服務水平。

公私合營的改革模式

20世紀70年代末，為適應嚴峻的經濟形勢和高通脹率，美國聯邦政府對地方政府的最低收入及支出限度做出了嚴格規定。鑒于這一情況，美國亞利桑那州首府鳳凰城的一些私營公司向市議會承諾，如果其獲得某項公共服務供給合同，將會有效節約成本。鳳凰城管理者則認為，與其將公共服務完全承包出去，還不如將公共部門和私營部門同時拉入公平競爭的舞臺，從成本節約及供給效率等因素來選擇合同承包商。這一舉措拉開了鳳凰城30多年公共服務改革的大幕。

在這場改革的核心便是“公私合營”。正如美國“民營化大師”薩瓦斯所說：現代公私合作關系的主旨是改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。

1979年，鳳凰城政府公共工程局發起了居民生活垃圾回收的競標活動，將整個城市分成3個區，并將每一區都投入到競爭市場中，由私營企業和城市公共機構進行競爭。最后的結果是，由合同承包商和公共機構共同承接的垃圾回收項目在15年后成本降低了38%，每噸垃圾的回收成本從67.88美元降到41.96美元。

在1979—1994年間鳳凰城先后將救護車服務、收款服務、數據登記、燃料供應、設備維護、垃圾掩埋處理、景區維護、公共防衛、垃圾回收、老人公寓、街道修理、街道清潔、水表修理等13項市政服務通過56項合同外包出去，其中有34個合同是與私營供應商簽訂的，其余的22個合同則保留在城市公共部門中，總計節約3000萬美元。

事實證明，采用先進的管理理念，建立以市民為導向的服務體系，在行政機構中引入競爭機制，實現公共服務供給主體的多元化，公共部門和私營部門在公共服務供給方面充分發揮各自所長，實現互補和雙贏，不僅提高了服務供給的效率和質量，還提高了市民滿意度，為鳳凰城的快速茁壯成長奠定了堅實基礎。

監控環節至關重要

鳳凰城政府采購公共服務的競爭過程是如何進行的？第一步由政府相關部門確定改進目標。第二步確定服務和相關成本。第三步由財政部門的材料管理部負責準備標書的準備工作。第四步是對城市成本提案的公證。第五步公開標書和城市成本提案，來自運營部門、會計部門、預算部門以及政府負責人組成的評估委員會對相關內容進行考察。比如，在光學字符讀出器服務的競標中，原本最低的標書是市政部門提供的，但是，次低標書就是銀行遞出的，雙方在成本上差別不大。最后評估委員會可能就會選擇銀行而不是市政部門來提供這項服務，原因是委員會認為銀行方面能夠進行技術上的改革。最終，市長和市議會采納了評估委員會的推薦。第六步合同授予。第七步是控制與監督。如果是私營部門中標，運營部門就負責對合同的控制，如果是公共部門中標，就要監督它的服務供給情況。最后一步就是對服務實踐的審查和報告。這個階段由審計部門執行，對于競標程序的可信度來說尤其重要。審查要在運營開始后的12個月內完成。

“成本是非常重要的考慮因素，但服務水平也同樣重要。審計部門每年都會編寫一個報告，提供在競爭過程中所完成的實際成本縮減和期望值之間的比較。對于報告提供的績效和結果的內容，可以作為競標過程中的歷史記錄，同時這也是一個對采取競爭模式的考核和評估。”孫春霞在接受記者采訪時表示，在整個運作程序中，監控是最為重要的環節。政府通過制定標準或依據合同規定，對由私營部門和非政府組織提供的服務效果和質量進行全程監管，并通過實時反饋進行調整和更改，從另一個角度而言也避免了以往由政府自身提供服務并實施監督可能造成的種種弊端。

然而公私部門之間的競爭也存在著一定的局限性。孫春霞在研究中發現，無論是否通過競爭，合同中都會包含低效因素。“比如必須要購買美國國產設備、聘用弱勢群體等。這些要求會滲入到政府與私營企業的合同。為了贏得合同，公司不得不同意購買美國產品或支付所要求的薪水。雖然這些規則出發點是良好的，但為了滿足某些特殊的利益需求，的確造成了一定程度的資源分流。然而，這也恰恰體現了政府采購制度所特有的政策功能。

此外，鳳凰城政府在居民垃圾回收服務的合同競爭過程中對私營承包商設置了一系列的門檻。“但公共服務的供給者是‘公’還是‘私’并不是最重要的，重要的是是否存在競爭。”孫春霞說。