政府采購法修訂視角下數字化采購的機遇與挑戰

【業內觀點】

政府采購法修訂視角下數字化采購的機遇與挑戰

■ 黎嫻

不久前，財政部公布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），再次面向社會公開征求意見。

相比2020年底發布的第一個版本，《征求意見稿》亮點頗多，立法者在諸多方面表達了新的理念，進行了新的制度設計。

近年來，新一代信息技術快速發展，數字化與經濟社會廣泛深度融合，在政府采購領域亦是如此。

數字化改革為政府采購提供了更先進的管理理念、監管手段和服務方式，搭建了更高效透明的電子交易體系，但全面深化政府采購制度改革仍面臨著不少挑戰。筆者通讀《征求意見稿》后，結合現狀就相關問題進行探討。

統一集采目錄有利于規范電子賣場建設

政府采購電子賣場借鑒了成熟電商平臺的經驗，將金額相對較低、市場品類豐富的標準化商品或服務，通過簡易的直購、競價、電子反拍等模式實施采購，是對傳統線下政府采購交易模式的創新和優化。目前，全國大部分省（市）搭建了全省統一的政府采購電子賣場，但受市場發展不平衡等因素影響，各地在采購范圍、商品類目、交易模式、規則程序等方面存在較大差異。

以采購類別和商品類目為例，有些地方的政府采購電子賣場僅針對貨物類商品，而有的包括貨物、工程、服務三大類；有的前臺商品一級類目只有幾類，而有的十幾類。商品類目是電商平臺的基礎，主流電商平臺的商品類目一般為三到四級，呈樹形結構，各地政府采購電子賣場借鑒了主流電商的做法，依據財政部《政府采購品目分類目錄》和本級政府集中采購目錄進行設置，最終實現商品前臺類目與后臺類目之間的映射關系。

可以說，各地集采目錄的不同，在一定程度上導致了各地政府采購電子賣場的差異。有些省份還將類目設置的權限進行下放，比如，明確省級財政部門負責制定全省統一的電子賣場類目，各市（區）級財政部門可以結合實際適當增加類目。

《征求意見稿》第六條、第七條規定，集中采購目錄、政府采購限額標準由國務院確定并公布，明確了全國“同一目錄”“同一標準”的方向。這是踐行“推進政府采購統一大市場建設”精神的重要舉措。從長遠來看，相對統一的電子賣場有助于形成監管合力、提升供應商服務質量，建立規范的商品標準體系，實現資源共享，激發市場活力，發揮大數據分析應用價值。

鼓勵跨區域代理將推動系統互聯互通

為規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，促進廉政建設，確保專業性較強的政府采購項目的效果，我國參考國際通行做法設置了代理機制。

依據政府采購法的相關規定，全國設區的市、自治州以上人民政府大部分都在十幾年前設立了集中采購機構，代理本級納入集中采購目錄的政府采購項目。近年來，部分地方在推行公共資源交易改革的過程中，對機構設置進行了調整、合并，集中采購機構的數量有所減少，但法定職能基本得到保留。

《征求意見稿》改進了政府采購的代理機制，探索“委托集中采購機構代理采購業務，可以不受行政級次和部門隸屬關系的限制”。這意味著，全國范圍內采購人可不受行政級次、地區和部門的限制，自主選擇集中采購機構。

實際上，自2020年起，相關試點就已經開始在中央和北京市集中采購機構中進行了。財政部在《對十三屆全國人大三次會議第5331號建議的答復》中也就相關問題進行了明確，表示將按照“同城—區域—全國”逐步擴大競爭范圍，同時加快制定統一的技術標準、業務標準和交易規則，為采購人跨部門跨地區使用電子交易系統提供技術和標準保障。

據此可以確定，通過競爭強化集中采購機構的專業化能力的方向是明確的，但擺在面前的挑戰不小。越來越多的政府采購項目通過電子招投標系統完成，實現跨區域委托的前提條件是兩地使用同一平臺，或者兩地系統完成對接。如果遠程不見面招投標系統互聯，A地的采購單位就可以委托B地的集中采購機構，但在A地參與評審。不過，還有一些細節需要考慮，比如，采購公告在A地發、B地發還是兩地都發，采購公告發布系統是否也應與異地的政府采購網進行對接等。

兩地或多地實現互聯互通，往往需要一個強有力的組織機構來推動和協調。從可行性出發，建議統一全國數據對接標準，推動“區域一體化”，以省級平臺作為中樞，提高數據資源向上和其他省市對接的效率。在這個過程中，各地在監管理念、數據使用權限等問題上可能還存在不同看法，這也決定了“跨區代理”還有很長的路要走。

構建國家政府采購信用體系迫在眉睫

信用，是市場實現良性可持續發展的“硬性指標”之一。2014年6月發布實施的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020）》（以下簡稱《規劃綱要》）是我國社會信用體系建設首個重要頂層設計，極大地推動了我國社會信用體系建設進入快速發展階段。

《規劃綱要》重點聚焦在政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域。其中，商務誠信建設覆蓋了工程建設、政府采購、招標投標等14個子領域，《規劃綱要》要求領域所涉及的部委要加快完善各類信用平臺建設，加強事中事后監管。

積極探索，百花齊放，是當前政府采購信用體系建設的現狀。以政府采購電子賣場為例，目前大部分地方為優化營商環境、提供便捷服務采取了“承諾注冊制”，供應商入駐后進行誠信打分或分層管理。比如，浙江省政府采購供應商按統一標準設置“政府采購誠信分”，總分1000分，分為A、B、C、D、E五個級別；河北省政府采購網上商城實行采購人、供應商相互評價管理，采取扣分制，針對供應商設置了27種分別扣2分、5分和10分的情形。

《征求意見稿》在第一百零六條中重申政府采購信用體系建設，明確“國家加強政府采購市場信用體系建設，建立全國統一規范的政府采購活動當事人及相關人員信用記錄和信用評價制度，依法實施失信懲戒和守信激勵”。此舉貫徹了《規劃綱要》的精神，有利于構建更加公開、公平、公正、誠信的政府采購市場環境，大大提升了政府采購的規范化水平，為進一步推進政府采購數字化奠定了基礎。

完善的政府采購信用體系是供需有效銜接的重要保障，是資源優化配置的堅實基礎，是良好營商環境的重要組成部分。全國統一規范的政府采購信用體系，可以充分激活政府采購體系中的信用信息形成和歸集的路徑，優化信用評價機制的運行數據和適用場景，實現信用治理功能效用最大化。

在國家政府采購信用體系的建設過程中，建議由財政部統一數據結構，各省市分別上報匯總，信用結果數字化、開放化，供各地政府采購系統調用。

數字化是政府采購現代化發展的必經之路

縱觀我國政府采購信息化的發展歷程，大致可以將其劃分為無紙化辦公、電子化管理、平臺化、數字化四個階段。“數字化”在《征求意見稿》中并未出現，使用的是“電子化政府采購”的提法。

筆者猜測，這可能考慮到目前全國政府采購數字化發展水平參差不齊，要從頂層設計上統籌規劃時機尚未成熟，《征求意見稿》僅在第五十五條對電子化政府采購做了兜底描述，明確了“鼓勵數據電文形式和電子信息網絡開展政府采購活動”“推動透明化、規范化和智能化”“推進電子證照應用”“實現與其他公共服務平臺互聯共享”等方向，為后續出臺配套辦法預留了空間。

數字化是政府采購現代化發展的必經之路，筆者認為，數字化采購不僅僅是在技術側的創新，因為把采購從線下搬到線上是容易的，其價值和定位不能局限在工具層面。數字化政府采購的真正價值在于運用互聯網思維、數字化技術對政府采購體制機制、管理理念、方式流程、監管手段、服務能力進行重塑，整體推進政府采購制度改革和生態構建，最終成為數字經濟、數字政府、數字中國的重要組成部分。

此外，《征求意見稿》釋放的一些信號也值得期待。比如，由于政府采購監管和交易過程中會使用和產生大量政府、企業、個人信息和數據，第二十四條提出的政府采購安全審查制度如何確保數據安全、網絡安全，值得關注。

還有第七十四條填補了采購合同的空白。政府采購限額標準以下的采購活動，允許通過電子支付憑證替代書面合同，更符合社會發展趨勢。《征求意見稿》根據合同標的和績效目標，還規定了固定價格、成本補償、績效激勵等多樣化的合同定價方式，增加了合同糾紛解決機制、合同變更或解除、履約驗收等條款，這都對合同系統的功能提出了新的要求。

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