PPP項目在政府采購法中地位日益明晰

【關(guān)注品目分類目錄】

編者按：近期，財政部發(fā)布修訂后的《政府采購品目分類目錄》，對原目錄的品目框架體系、名稱及定義進行了調(diào)整、補充和細化，形成了體系更加完整、與國家相關(guān)標準和行業(yè)規(guī)范銜接更加緊密、與現(xiàn)行改革發(fā)展更加適應的分類目錄。為此，本報特開設(shè)“關(guān)注品目分類目錄”專欄，從不同角度分析新目錄的變化以及對政府采購的意義，以饗讀者。

PPP項目在政府采購法中地位日益明晰

——新版《政府采購品目分類目錄》透露重要信號

■ 宋雅琴

財政部于2022年9月公布了修訂后的《政府采購品目分類目錄》，其中新增“C24000000 政府和社會資本合作服務”品目。該品目包括公共設(shè)施類合作服務、交通設(shè)施類合作服務、生態(tài)環(huán)境保護類合作服務、教育類合作服務、醫(yī)療衛(wèi)生類合作服務、社會保障類合作服務以及其他政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）服務等13個類別。

此舉解決了以政府采購的方式選擇PPP項目社會資本的規(guī)則與實操層面的脫節(jié)問題。盡管《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）明確規(guī)定，PPP項目采購適用政府采購法，但在實踐中，PPP項目一直沒有納入《政府采購品目分類目錄》，此次修訂從技術(shù)層面修復了這個問題。

修訂后的《政府采購品目分類目錄》對PPP給出了官方定義，即指政府為增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，通過特許經(jīng)營合作以及不涉及特許經(jīng)營的其他合作模式，建立的與社會資本的長期合作關(guān)系。

該定義透露出如下信號：一是建設(shè)并不是PPP的核心要求，PPP最看重的是社會資本的投資和運營能力；二是PPP包含了特許經(jīng)營以及特許經(jīng)營以外的其他合作模式，也就是說，特許經(jīng)營是PPP的組成部分，而不是與PPP并駕齊驅(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。這其中深層次的法理在于，在政府采購法之下，政府并非僅有財政預算資金才能夠作為政府采購的對價。從廣義上來講，只要政府讓渡了自己的財產(chǎn)性權(quán)利，以換取公共產(chǎn)品和公共服務，都是政府采購。政府用現(xiàn)金的方式去購買，是政府采購。政府讓渡公共資源、特許經(jīng)營權(quán)去換取公共產(chǎn)品和公共服務，也是政府采購。這也是最近一版的政府采購法修訂草案釋放出來的重要信號。時下流行的ABO+FEPC、ABO+股權(quán)合作+EPC、游離于PPP庫之外的特許經(jīng)營，極有可能都將回到政府采購監(jiān)管范圍內(nèi)，在PPP立法還沒有進展的情況下，有望通過政府采購法將嚴格入庫管理的PPP和庫外的各種準PPP、類PPP在采購層面上統(tǒng)一到一套制度體系之下。

（作者系北京植德律師事務所高級顧問）

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ABO一般指授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運營（Operate），是由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付授權(quán)運營費用。

EPC指工程（Engineering）—采購（Procurement）—施工（Construction），是國際通用的工程總承包產(chǎn)業(yè)的總稱。其中，工程指從工程內(nèi)容總體策劃到具體的設(shè)計工作；采購指從專業(yè)設(shè)備到建筑材料的采購；施工指從建設(shè)、安裝到技術(shù)培訓。

FEPC即融資（Finance）—工程（Engineering）—采購（Procurement）—施工（Construction），是對EPC的一種拓展和變形，即承包商能夠利用自身資源優(yōu)勢，替業(yè)主找到優(yōu)質(zhì)融資渠道，促進業(yè)主和金融機構(gòu)間的友好合作，進而獲取項目的工程總承包。

（文字/張舒慧）

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