聊聊政采行政裁決的“邊界感”

【案例看臺】

聊聊政采行政裁決的“邊界感”

■ 葉軍

當前，全國各地財政部門正在進行從傳統的政府采購投訴處理轉變為政府采購行政裁決的改革。筆者認為，這樣的改革必然涉及一些理念、原則和制度的轉變，從各地政府采購投訴處理和政府采購行政裁決的一些實踐案例來看，厘清政府采購行政裁決的處理范圍或邊界問題，對于保證行政裁決的合規性有著重要意義。

裁決范圍限于申請裁決事項原則

傳統的政府采購投訴處理在啟動后不完全受限于投訴人的投訴范圍。不久前，浙江省麗水市某縣財政局一個關于農村生活污水處理設施維護服務項目投訴案件的處理就體現了這一點。在該案件處理中，財政部門駁回了投訴人的投訴事項，但同時發現該項目采購文件的評分標準中存在違反政府采購法的情形，因此，在駁回投訴人投訴的同時又認定中標結果無效并責令重新開展采購活動。在該投訴處理案件的行政復議過程中，行政復議機關對財政部門能否在政府采購投訴處理中同時處理投訴事項以外的其他違法違規問題有不同看法。

筆者認為，由于政府采購投訴處理實際是財政部門對政府采購一種通常的監督管理活動，所以從邏輯上來講，財政部門對處理過程中發現項目采購過程尚有投訴范圍之外的違法違規問題，也應當主動進行調查一并作出處理。對超出投訴事項范圍的采購活動中的合規性問題依職權一并進行處理，各地財政部門亦不乏相應的案例。

那么，假設上述案件應用行政裁決的辦法，應當如何處理？筆者認為，在行政裁決制度環境下，因其解決的是民事糾紛，具備準司法的特征，裁決者應擯棄一般行政監管活動的主動性，在裁決范圍或者邊界問題上，糾紛處理者應堅持“不告不理”原則，緊緊圍繞申請人的申請事項范圍進行案件事實的審查并作出裁決。這一點與法院對民事糾紛的裁判堅持不能超出原告訴訟請求范圍的原則，有著相同的原理和邏輯。在司法裁判中，一審判決事項若超出訴訟請求的范圍或者遺漏應當作出裁判的訴訟請求，將是二審法院撤銷一審判決的理由。對于政府采購行政裁決而言，原理亦相同，即若超申請事項裁決或者遺漏申請事項進行裁決，亦將是司法審查撤銷行政裁決的理由。因此，如果在政府采購行政裁決處理過程中發現采購活動存在其他違法違規行為，則不得在行政裁決行為中進行處理，而應當另行以其他行政監管方式予以處理。

裁決范圍限于政府采購監管職責原則

行政裁決是指行政主體依照法律授權和法定程序，對當事人之間發生的與行政管理活動密切相關的特定民事、經濟糾紛進行裁決的具體行政行為。從該定義來看，行政裁決雖然是具備準司法性質的行為，但與真正意義的司法行為的區別在于其仍然屬于行政行為。行政機關的行政裁決行為裁決的是與其行政管理活動密切相關的民事、經濟糾紛，可以視為該行政機關特殊的行政管理活動。因此，政府采購行政裁決申請提交裁決的事項必須是財政部門政府采購監管職責范圍內的事項。

但在實踐中，清晰界定申請裁決的相關事項是否在政府采購行政裁決的邊界之內仍有一定難度。比如，下面這個案例，當地財政部門在處理過程中就產生了不同意見。

某職業學校因教學培訓之用采購一批設備，中標結果公告后，其中一投標供應商提起政府采購行政裁決申請。申請事項1：本項目采購的A產品的制造商依照規定應當具備相應的生產許可證，但中標供應商在《中小企業聲明函》中承諾，產品制造商并不具備相應的生產許可證，申請人提交了相關市場監督部門官網查詢截屏，用以證明該供應商不具備相應的生產許可證。申請事項2：申請人認為，本項目采購的B產品屬于強制性產品認證目錄內的產品，制造商依照規定應當取得相應產品認證，但中標供應商在《中小企業聲明函》中承諾的產品制造商未取得相應產品認證。據此，申請人認為中標供應商的投標行為違反了政府采購法、工業產品生產許可證管理條例和認證認可條例的有關規定，應當取消其中標資格。針對該案例，第一種意見認為，中標供應商提供的產品是否實際違反相關強制性規定為履約階段行為，如果其履約提供的產品存在違反認證認可條例或者工業產品生產許可證管理條例強制性規定的情形，對該事項查處的部門應為市場監督管理部門，財政部門不應該對該申請事項進行裁決。換言之，申請人的申請事項不屬于政府采購行政裁決范圍內事項。第二種意見認為，投標人的投標行為是否合規是采購活動合規性的重要內容。雖然政府采購項目中涉及的貨物或者服務品類繁雜，政府采購監管部門客觀上不可能對政府采購的貨物制造商或服務提供商應當具備什么樣的資質條件進行事前監督管理，但是一般如本案例中財政部門收到裁決申請的，應當依法審查作出裁決。

筆者贊同第二種意見。首先，采購產品的制造商依照規定是否需要取得相應資質以及應當取得何種資質在采購階段基本能夠明確。雖然財政部門并不具備直接判斷的職能和專業判斷能力，如生產許可證及產品認證的問題涉及市場監督管理部門的職能和專業判斷，財政部門可以協同市場監督管理部門進行專業判斷（個別無法確定是否應當取得相應資質的產品，從一般市場主體“法無禁止即可為”的原則出發，應當視為無須取得相應資質）。其次，中標供應商實際提供產品的行為雖然發生在履約階段，但是在參加投標階段已經通過投標文件承諾了產品的制造商具有相應的資質，制造商具備的產品生產和銷售資質已經能夠明確（除非中標供應商提交書面材料表明相關產品的制造商正在取得相應資質的過程中，到履約時才能夠取得相應資質，這種情況另當別論）。因此，中標人實際交付產品行為發生在履約階段，并不能成為不進行行政裁決的理由。

綜上，筆者認為，政府采購行政裁決的邊界首先限于政府采購監督管理職責范圍，其次還囿于裁決申請人的申請事項范圍，裁決者應當認真把握尺度，“應裁未裁”或者“不應裁而裁”均可能出現其裁決被復議或者訴訟撤銷的情形。

（作者單位：浙江省麗水市財政局）

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