探索集中采購機構競爭新模式

【大咖暢談集采機構競爭】

編者按：自《深化政府采購制度改革方案》明確提出要建立集中采購機構競爭機制以來，全國多地勇于探索，積極嘗試。雖有“契機”，但如何更好地“破題”一直困擾著政采人，也是政采圈持續(xù)關注的焦點。為此，本報理論版特開設專欄，邀請業(yè)內(nèi)專家對此進行探討，探索何種模式何種做法能夠更好地激勵、促進更大范圍的批量集中采購。

探索集中采購機構競爭新模式

■ 汪泳

集中采購機構競爭是一個具有高度爭辯性的話題。有支持者認為，依據(jù)《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）的方向，應在集中采購機構之間以及集中采購機構與社會代理機構之間開展競爭，建立集中采購機構績效考核體系，通過競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，保證效率的持久性。有反對者認為，依據(jù)法律法規(guī)，集中采購機構被定位為非營利事業(yè)單位法人，且具有鮮明的區(qū)域性或行業(yè)性。筆者認為，不能套用市場機制下的競爭擇優(yōu)和優(yōu)勝劣汰規(guī)則去激勵和約束非市場化機構，且目前很多關于集中采購機構競爭的論點論據(jù)都背離了集中采購機構的本質定位和設立宗旨。集中采購機構競爭應當是在行政體制安排下的競爭中的合作和合作中的競爭，有其特殊模式。

在行政體制安排下的集中采購機構競爭不是新鮮事

現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）本就允許集中采購機構競爭。而國內(nèi)首次于法規(guī)層面提出集中采購機構競爭及其最早試點都是在廣東省。但最廣為人知的表述則是出自2018年11月14日中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深改方案》。

《廣東省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》規(guī)定，“屬于集中采購通用類目錄的項目，采購人可以在集中采購機構范圍內(nèi)擇優(yōu)選擇委托代理。”《深改方案》進一步提出要“建立集中采購機構競爭機制”。

自2018年以來，上海、浙江、陜西、山東、吉林等地都出臺了相關政策，進行有關試點工作。2020年，財政部在《財政部對十三屆全國人大三次會議第5331號建議的答復》中提到，集中采購機構將按照“同城—區(qū)域—全國”逐步擴大競爭范圍，先在協(xié)議供貨、定點采購、電子賣場等領域放開競爭，逐步擴展至項目采購，并探索通用產(chǎn)品和服務區(qū)域統(tǒng)一采購定價。

事實上，提倡采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機構，體現(xiàn)良性競爭的政策，最早可追溯到2009年。《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號）要求，“在集中采購業(yè)務代理活動中要適當引入競爭機制，打破現(xiàn)有集中采購機構完全按行政隸屬關系接受委托業(yè)務的格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機構，實現(xiàn)集中采購活動的良性競爭。”

市場化的集中采購機構競爭不是容易事

市場化的集中采購機構競爭表現(xiàn)為“不能”“不想”“不敢”。為何“不能”？從財政體制和信息化平臺規(guī)則來看，多級財政制度、多級預算、多層監(jiān)管、多層級信息平臺均不支持預算單位將項目直接委托至跨區(qū)域、跨級別的集中采購機構，導致預算單位無法自由選擇集中采購機構，而集中采購機構想接業(yè)務也接不到。

為何“不想”？現(xiàn)行《政府采購法》將集中采購機構定位為非營利事業(yè)單位法人。2022年發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》也規(guī)定，“采購代理機構包括集中采購機構和社會代理機構。集中采購機構是縣級以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立的非營利事業(yè)單位法人。”而非營利事業(yè)單位法人意味著“鐵飯碗”“死工資”，工作人員活兒干得少但錢并不少，活兒干得多但錢也并不多，導致集中采購機構整體上并沒有意愿參與外地集中采購市場和社會采購代理市場的競爭。

為何“不敢”？市場競爭，優(yōu)勝劣汰。從完全沒有“不能”“不想”障礙的江西、安徽、重慶、深圳等地盈利性集中采購機構參與外地社會采購代理市場的情況來看，便可窺見端倪。有些基于本地獨占式經(jīng)營的集中采購機構，相比于本地純市場化國企或者私企的社會代理機構，在采購效率、成本、采購滿意度等方面的優(yōu)勢并不大。盈利性集中采購機構通過與外地集中采購機構的市場競爭，參加外地集中采購代理業(yè)務的可能性不大；通過與外地社會代理機構的市場競爭，參加外地社會采購代理業(yè)務面臨的困難重重。

探索其他形式的集中采購機構競爭或將可行

鑒于集中采購機構為非營利性事業(yè)單位法人的定位與市場化的競爭擇優(yōu)、優(yōu)勝劣汰的機制并不相容，且在國外也無可參照的做法，筆者認為，市場化的集中采購機構競爭并不可行，建議在現(xiàn)行《政府采購法》的框架下，按“同城—區(qū)域—全國”逐步擴大競爭范圍，打破不必要的規(guī)則信息壁壘、行政層級壁壘和行政區(qū)域壁壘，推動在行政體制安排下的集中采購機構統(tǒng)籌合作、有序競爭。

筆者認為，集中采購機構可以探索下列競爭模式：一是同城競爭。打破行政隸屬關系壁壘，允許省級預算單位和省會城市預算單位自主選擇省本級集中采購機構或省會城市集中采購機構，實行省本級集中采購機構和省會城市集中采購機構的競爭。市級集中采購機構和市轄區(qū)集中采購機構的競爭則與此相類似。

二是區(qū)域統(tǒng)籌。打破行政隸屬關系壁壘，在省的層級加大相關通用型產(chǎn)品的統(tǒng)籌歸集力度，推行批量集中采購以及自愿聯(lián)合采購，著力發(fā)揮規(guī)模效應，從而提高采購效率。實行省本級以及省內(nèi)所有城市之間的集中采購機構的緊密聯(lián)動和有限競爭。比如，可以將某省全省有共性需求的產(chǎn)品和服務統(tǒng)一委托某一家集中采購機構進行集中帶量采購。具體來看，將臺式計算機和便攜式計算機委托省級集中采購機構采購，打印機委托A市集中采購機構采購，復印機委托B市集中采購機構采購，空調機委托C市集中采購機構采購等，并根據(jù)經(jīng)費預算和資產(chǎn)配置標準制訂統(tǒng)一的采購需求。

三是上下聯(lián)動。由行政級次高的預算單位委托行政級次低的集中采購機構進行采購。比如，從效率和便利性的角度出發(fā)，允許非駐京的中央預算單位自主選擇中央本級集中采購機構或所在地集中采購機構，允許非駐省會的省級預算單位自主選擇省本級集中采購機構或者所在地集中采購機構。由行政級次低的預算單位委托行政級次高的集中采購機構進行采購。比如，從公開和競爭性的角度出發(fā)，允許縣市級預算單位將較大規(guī)模的采購項目委托省本級集中采購機構或省會城市集中采購機構進行采購。

上述打破行政隸屬劃分關系來推進集中采購機構競爭的模式，可以有效地提高集中采購機構的服務效能，完善合作性和競爭性并重的采購體系，降低政府采購成本。

（作者單位：深圳市財政局）

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