從“外”向“內”尋求解題思路

【聚焦應急采購】

從“外”向“內”尋求解題思路

——基于國內外做法探求我國政府應急采購制度建立健全之路

■ 張雷

政府應急采購作為應急物資采購供應體系的重要組成部分，歷來受到黨和國家的高度重視。在2020年新冠疫情防控的關鍵時刻，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發表重要講話強調，要建立國家統一的應急物資采購供應體系，對應急救援物資實行集中管理、統一調撥、統一配送，推動應急物資供應保障網更加高效安全可控。2021年發布的《“十四五”國家應急體系規劃》要求，“依法完善應急處置期間政府緊急采購制度，優化流程、簡化手續。完善各類應急物資政府采購需求標準，細化技術規格和參數，加強應急物資分類編碼及信息化管理。”2022年出臺的《“十四五”應急物資保障規劃》明確，“建立健全應急物資采購、捐贈、征用等管理制度和工作機制。制定應急物資緊急采購管理辦法，健全應急采購機制。”那么，國內外如何執行政府應急采購？我國政府應急采購面臨哪些問題？有何解決措施？本文試圖探析上述問題，以期為我國盡快構建與完善應急采購制度貢獻綿薄之力。

我國在執行政府應急采購過程中的主要依據與做法

由于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規定，對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法，因此在新冠疫情初期，財政部便連發了《關于疫情防控采購便利化的通知》（財辦庫〔2020〕23號）和《關于疫情防控期間開展政府采購活動有關事項的通知》（財辦庫〔2020〕29號）兩個文件，對政府應急采購各方主體進行臨時授權，為采購執行提供了依據。

根據采購類型和特點，筆者將我國應急采購通常采取的做法分為以下四類：一是按需采購。政府采購監管部門臨時授權各部門，由其根據實際需求進行采購，多數采用單一來源采購、詢價等方式。二是集中采購目錄以外的貨物項目采購。對于集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物項目，可以采用詢價采購方式，節約時間。例如，在新冠疫情期間，很多金額較小的臨時采購，走復雜的批復程序不具可行性，大體都可以歸為這一類。三是組合采購方式。對于重大項目，主要依據中央或地方政府相關部門臨時下發的文件（臨時針對專項任務）、會議精神進行采購，而在采購活動中經監管部門批準，可以根據項目特點和市場情況，優選采購方式并進行組合優化。四是約定特殊需求的采購。當采購需求量較大、生產供貨時間過短，且僅僅依靠一個或少數供應商難以完成任務時，通過在需求中與分包或者中標供應商進行特殊約定，實現對項目時效、質量的要求。

外國在執行政府應急采購過程中的主要依據與做法

一些國際組織和國家都有對應急采購作相應的規定。例如，世界貿易組織在《政府采購協定》中明確，允許各成員方的采購實體在出現無法預見的事件所引起的極端緊急狀況下，采取限制性招標方式來縮短標期。歐盟在《政府采購公共指令》中指出，允許在緊急情況下縮短申請投標時間和談判時間，且在極度緊急的情況下允許采購人不發布公告直接進入談判程序。美國在《聯邦采購條例》中規定，允許在緊急狀態下簡化采購程序，提高采購的靈活度。

具體以美國應急采購為例，在遇到緊急情況時，如當美國衛生和公共服務部部長根據《公共衛生服務法》第319節（編入《美國法典》第42卷第247d節）宣布突發公共衛生事件發生時，由美國聯邦總務署行政官與衛生和公共服務部長共同授權各聯邦政府，從聯邦總務署計劃承包商處購買貨物和服務，加快采購效率、節約成本等。

作為美國聯邦采購的執行機構，美國聯邦總務署通過實施訂單級采購程序、產品級的總務署計劃、系統級的全政府采購合同、集成級的集成服務采購解決方案和高效的一攬子采購協議在內的組織方式，并構建與之相應的需求技術標準體系，形成從訂單級到集成級的商用貨架行業解決方案，增強采購需求的系統性、可重用性。

而以簡化采購為目的的總務署計劃，與供應商建立長期合同關系，要求所有締約供應商提交一份“授權的聯邦供應計劃價格清單”，并使用電子化采購工具識別優質供應商。為進一步提高采購效率，滿足貨物和服務預期重復需求，美國基于總務署計劃，與供應商簽署一攬子采購協議，將預期發生的零星采購集合在一個采購協議中，與一個或多個計劃承包商簽訂并確定品目、預計數量、價格折扣等，然后逐筆實施。

根據總務署計劃，美國對產品或服務給予固定的最高限價。在授予合同之前，美國合同官確定此定價是否公平和合理。合同官主要通過三種方式確認定價是否合理：一是進行市場調查。合同官通過了解市場歷史數據、當前項目需求、行業未來趨勢，確定合理價格。二是引入充分競爭。最大化競爭是政府利用其購買力鼓勵價格折扣的另一種方式。三是鼓勵廠商自述。合同官可以援引《聯邦采購條例》，從授予的計劃定價中尋求降價，供應商可以針對特定項目給予折扣，而不必對所有項目統一降價。

我國政府應急采購面臨的主要問題

從國內外的應急采購典型做法來看，目前我國政府應急采購主要面臨以下三類問題。

——應急采購制度缺失。

一是缺少應急采購通用規范。目前尚未制定在國家、行業或部分地區處于緊急狀態下如何進行政府應急采購啟動、授權、銜接、執行的通用規范。這個規范涉及各個應急搶險行業部門，需要通盤考慮。二是缺乏應急采購專業規范。目前尚未制定針對在自然災害、事故災難、公共衛生事件等突發事件發生時需要遵循的行業采購規范。三是應急采購實時監管有待完善。應急采購不同于常規采購，有必要將采購實時監管延伸到項目規劃、物流支付、外部協同等階段，并注重事中備案、事后核準。

——需求表述不夠規范。

一方面，技術需求論證體系尚未建立。在前期設計、招標執行和履約監管全流程中仍缺乏技術規范，導致采購需求的內涵和外延隨意性較大，容易增加需求審核難度，導致市場主體之間溝通困難，極大降低了采購效率。另一方面，以功能性表述代替具體技術需求。目前，很多采購人在描述采購需求時僅限功能性定性表述，并非以標準化為基礎構建政府采購自身的貨物服務價格市場技術需求體系，且需求表述不能做到定性與定量的有機結合，直接影響了政府采購優選評價和履約實施的效果。

——專項程序有待完善。

一是缺乏高效的政府應急采購程序。比如，可以將合同預先授予多個供應商，確立政府電子采購市場自主執行程序方案，將標準貨架產品通過標準自動評價與電子采購有機結合。二是缺乏專業的預先采購和銜接程序。目前尚未建立針對應急采購專業分類的預先采購程序，缺乏應急采購通用規范與專業規范之間的銜接和授權程序。三是有待構建專門的政府采購物流體系。目前政府采購項目履約使用的物流多是企業自身物流或民用市場物流，并沒有以政府為主導的物流組織體系，而當采取應急調動時，往往會捉襟見肘。

對我國政府應急采購制度體系的幾點建議

為落實“集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效”的要求，筆者認為，要以政策為依據，并在需求標準規范、采購程序優化、支撐平臺共享等方面盡快取得突破。

——采購制度規范化。

一是將應急采購基本制度規范化。優化以臨時文件指導應急采購的粗放管理模式，基于公開公平公正和誠實守信原則，理念上將政策功能和應急采購放在優先考慮的位置，將高效采購作為重點建設，制定政府應急采購政策、程序、監管等制度，實現應急采購基本制度規范化。二是將應急采購專項制度規范化。根據應急采購涉及的搶險救災、突發公共衛生事件、緊急援助等具體情形，所涉行業管理部門協同細化政府采購專項制度，做好相關銜接規范，引入應急倉儲和生產布局等相關內容，實現應急采購專項制度規范化。三是將應急采購監管全域化。鑒于應急采購的特殊要求，為確保安全可控，監管制度應在事后監管的救濟條款基礎上，擴展到采購全生命周期，即事前監管從需求階段延伸到規劃階段，事中監管從執行備案階段延伸到物流支付階段，事后核準從履約階段延伸到倉儲和生產的協同階段。

——采購需求標準化。

一方面，建立與應急采購通用和專項政策配套的技術規范與標準體系。在技術框架下構建配件、產品、系統、集成四級通用標準體系，并在此基礎上增加防疫、防災、消防、搶險、抗震等應急一體化采購專用標準體系，便于采購人選擇合適的供應商。另一方面，完善定價機制，發揮政府采購方式的組合優勢。建立定價模型，基于產品技術標準分檔、歷史采購數據、實時市場調研數據、技術保障分析數據和供應商應答數據，對相應產品給出參考價位，并持續滾動更新，作為定價機制的基本參考。

——采購程序體系化。

一是完善常規政府采購的簡化執行程序。對于涉及政策功能導向和重大專項實施的常規采購項目，在充分市場調研和通用定價機制的支持下，探索構建簡化模式，優化采購流程。二是建立政府應急采購的簡化執行程序。在常規程序基礎上，建立基于采購人主體責任的應急采購官執行程序和技術保障機制，便于在緊急情況下確定標的。三是建立專項應急采購的簡化執行程序。在政府應急采購簡化程序基礎上，為防疫、防災、消防、防空、搶險、抗震等各種突發事件建立政府應急采購執行銜接程序，并對應急采購啟動、授權、執行、監管與應急物流、物資倉儲、生產布局的銜接制定相應的配套規范。

——采購系統一體化。

開發政府采購全域電子系統，并設置應急采購專項系統。電子化采購系統定位需要逐步厘清，同時需要有機結合政府應急采購物流體系。在政府采購履約過程中，物流的重要性不言而喻，在應急采購中更是如此。此外，還需要將電子化采購系統與相關系統打通，在需求標準、采購執行、履約監管等方面形成通用程序，實現采購系統一體化。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

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