“三個維度”推動集采機構競爭 多角度建立競爭保障機制

從“三個維度”推動集中采購機構的競爭，并用“三個打破”促進“三個維度”的競爭，即打破層級界限，實行縱向競爭；打破區域限制，實行橫向競爭；打破“鐵飯碗”，實行內部競爭

從修訂《政府采購法》、實行全員聘用制、提高工作人員綜合素質等多角度建立集中采購機構競爭保障機制

【大咖暢談集采機構競爭】

“三個維度”推動集采機構競爭 多角度建立競爭保障機制

■ 宋軍 陳小雨

集中采購機構雖然與社會采購代理機構一樣，同屬于代理機構，但由于法律授權的特定性和機構性質的特殊性，其地位無法被取代或代替，也因此使得部分集中采購機構既有行政管理部門機構臃腫、人浮于事的通病，又有企業組織效率低下、執行能力差的毛病，造成其競爭意識不強，內部活力不足。換言之，無論是在采購效率還是效益上，部分集中采購機構相較于社會采購代理機構都存在一定差距，且與政府采購制度的設計初衷不符，因此，有必要建立集中采購機構的競爭機制。

從“三個維度”設計集中采購機構的競爭機制

筆者認為，可以從“三個維度”推動集中采購機構的競爭，并用“三個打破”促進“三個維度”的競爭。

一是打破層級界限，實行縱向競爭。目前，我國集中采購機構是按行政管理的層次和級別設置的，一般分為中央、省（直轄市、自治區）、地（市州）、縣（市區）。一級集中采購機構只依法代理本行政同級管轄的采購人委托的采購活動，不接受非同級其他采購人的委托。而集中采購機構的競爭，首先要打破這種層級界限，即省級的集中采購機構可以代理市、縣的采購項目；同樣，市縣級的集中采購機構也可以代理省級的采購項目。只有打破了這種層級界限，讓集中采購機構可以參與上、中、下不同級別的競爭，才算是真正的競爭。

二是打破區域限制，實行橫向競爭。競爭不能只在行政區域范圍內進行，這是因為在同一行政區域范圍內的競爭是一種有保護性、有限制性的競爭，不能充分激發競爭者的潛力、釋放市場活力。筆者認為，應徹底撤除行政區域限制的“籬笆”，實行橫向的跨行政區域的競爭。換句話說，集中采購機構可以接受異地采購人的委托，代理相關采購活動事宜。通過橫向競爭，提高同層級集中采購機構的業務水平。

三是打破“鐵飯碗”，實行內部競爭。一方面，建立內部競爭機制，打破所謂的“鐵飯碗”，破除論資排輩的思維，形成“能者上、平者讓、庸者下”“劣者汰、優者獎”的競爭激勵機制；另一方面，在內部建立以項目組或項目經理負責制的管理制度，實行多勞多得，充分體現按勞取酬原則。

制約集中采購機構競爭的因素分析

不少業內人士認為，目前許多因素制約或阻礙著集中采購機構的充分競爭。筆者將其歸納為以下四方面：一是委托制的局限性在一定程度上限制了競爭。所謂委托，是指把事情托付給別人或別的機構辦理。因為委托是雙方的事情，既有委托人，又有被委托人，只有在雙方都情愿的情況下，才能達成委托協議，所以沒有強制委托一說。然而對于集中采購機構的采購代理業務來講，它確實存在一個法定的強制性委托。《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十八條規定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購。”可以想象，如果只有一個采購中心，又是法定的委托，這個采購中心自然不需要競爭，因為其他社會采購代理機構根本無權參與競爭。因此，在其他配套改革措施沒有到位的前提下，目前法定的委托制在一定程度上限制了集中采購機構的充分競爭。

二是財政預算體制本位性在一定程度上限制了競爭。集中采購機構的經費來源為同級財政預算，除了上級政府可以對下級政府實行轉移支付和撥款外，目前沒有管理權的地方政府之間、同級財政之間不可以轉移支付或撥款。如果在集中采購目錄以內的項目采取非法定委托，非同級集中采購機構也可以代理采購，那么就存在一個采購代理服務費的收取問題。如果集中采購機構不收取集中采購項目的代理服務費，不僅集中采購機構沒有積極性，而且相關部門也不高興，總不能自己花錢幫他人辦事。

三是集中采購機構人員素質在一定程度上限制了競爭。一些地市級集中采購機構工作人員的綜合素質相對不高，大多不是科班出身而是半路改行，既沒有政府采購方面的系統學習或研究，也沒有經過專門的培訓，導致在制定采購需求方面難以擔當大任，更別提給采購人提出合理化的建議，最后只能代理一些簡單的、通用類的采購項目。

四是管理的混亂性不利于競爭。目前，集中采購機構的管理部門并未統一，尚處于探索之中。同時，大部分集中采購機構合并到公共資源交易中心（即兩塊牌子，一套班子），少數處于獨立法人地位，還有些在行政服務中心或大數據中心管轄之下。這種管理體制的混亂不利于集中采購機構的競爭，原因在于管理體制不統一，競爭規則也難以統一。

建立集中采購機構競爭的保障機制

在市場經濟條件下，競爭無處不在，但競爭需要土壤與環境。若要求集中采購機構作為獨立市場主體進入采購代理市場進行全方位的競爭，則必須有法可依，并建立科學、規范的保障機制，使這種競爭在法律框架內公平、規范、有序進行。

修訂《政府采購法》相關規定是集中采購機構參與競爭的基本提前。換句話說，在法規上解除集中采購機構參與市場競爭的禁錮，是集中采購機構實行全面競爭的前提。目前，我國《政府采購法》將集中采購機構定位為非營利事業法人，一方面將其納入了同級財政預算，業務經費有保障；另一方面將其代理業務法定化。如此一來，集中采購機構的活兒沒有人去搶或爭，也就沒有內在競爭動力了。

在這種背景下，有多少集中采購機構還想競爭？因此，有必要對《政府采購法》中關于集中采購機構的設立、性質、管理、監督等條款進行修訂。一是省級集中采購機構可以設立多家（例如多個政府采購中心）。二是將集中采購機構的性質定位為事業單位法人。三是繼續突出集中采購機構的獨立性地位，堅持不隸屬關系的規定。四是不管集中采購機構處于何種性質單位，其員工屬于何種身份，都應納入黨內監督和行政監察的范圍。

集中采購機構實行全員聘用制是競爭的活力所在。競爭本質上是人才的競爭，如果用人機制不靈活，那么實行競爭就是一句空話。目前，集中采購機構參照公務員管理，實行“只進不出”的人員模式，且“進”的模式也非逢進必考，導致集中采購機構所“進”人員并非專職從業人員。例如，在一個十多人的地市級集中采購機構中，只有三分之一的人員屬于專職從業人員，其他人員根本就不熟悉政府采購流程。

而政府采購工作政策性強、知識面廣，并非隨意可勝任。因此，筆者認為，集中采購機構有必要實行全員聘用制。集中采購機構的主任可面向社會公開招聘，由職業經理人擔任；各從事采購代理業務的負責人實行項目經理制，由集中采購機構的主任直接選聘；專職從業人員可面向社會公開招聘，實行合同管理或委托社會人事中介機構進行人事管理。

此外，集中采購機構實行在黨委領導下的經理負責制。對于省級、業務量大的集中采購機構，其黨委書記采取任命制。同時，依據采購代理營業額的大小可選擇派駐紀檢監察組、紀檢監察專員，或與相關部門聯合派駐紀檢組，加強對政府采購業務的監督。

建立科學的考核機制和完善的獎懲制度是競爭的根本保障。要想建立長效的競爭機制，必須有完善的考核機制和科學的獎懲制度做支撐。政府采購不同于私人的購買行為，在考慮性價比的同時，還必須考慮政策功能的落實，因此，對政府采購效益的考核十分復雜，必須建立科學的考核機制，以考核情況決定員工的工資待遇，同時在此基礎上對員工進行獎懲。此外，還應建立科學的、操作性強的激勵機制。如果沒有激勵機制，獎罰不分明，那么競爭機制也不會長久。值得注意的是，激勵機制必須是精神與物質并行，且與績效評價相結合。

試行政府采購執業資格制度。由于政府采購涉及國家利益和公共利益，且其操作十分復雜，要求其專職人員具有較高的綜合素質，因此，在政府采購行業中推行執業資格制度是必然選擇。將執業資格作為進入政府采購職業的門檻，一方面要提高準入的難度；另一方面要實行終身追責制，使權力與職責對等。專職從業人員一旦發生違法違規行為，則立即對其實行禁業制，終身禁止其從事政府采購行業。

引導集中采購機構走專業化發展道路。在政府采購制度改革之初，集中采購機構在摸索學習中做采購代理業務，因為沒有競爭，又是法定委托，加上本身屬于財政預算單位，所以沒有競爭的壓力。然而一旦鼓勵競爭，那么同質化的集中采購機構是否有競爭優勢，則令人擔憂。因此，集中采購機構必須依據自身實際，進行科學定位，走專業化發展道路。

發揮行業協會的作用。筆者認為，應盡快成立全國性的政府采購行業協會，發揮行業協會在協調、培訓、評比、規范等方面的作用。由于集中采購機構屬于參公管理單位，在前段時間的行業協會清理中，集中采購機構已從成立的政府采購協會中“清理”出去了，但這種做法有待商榷，因為行業協會的民間性、廣泛性、自愿性和雙重賦權性，是監管部門所不能代替的，特別是在政策宣傳、咨詢服務、調查研究、業務培訓、反映訴求、調解糾紛、規范行為等方面，因此，有必要充分發揮行業協會的作用。

提高集中采購機構人員的綜合素質是參與競爭的基本條件。相關管理部門必須把提高集中采購機構人員的綜合素質作為重要的工作任務和目標。如果集中采購機構人員的綜合素質不高，那么將其直接推向市場，參與競爭，結果肯定不盡如人意。因此，一方面要對集中采購機構新進人員進行嚴格把關；另一方面要加大對現有的集中采購機構人員的培訓力度。此外，可以充分利用經驗豐富的專業機構對集中采購機構人員進行培訓，提高其專業水平，培養其參與市場競爭的能力，并通過嚴格的考核制度來提升其綜合素質。

（作者單位分別為中南財經政法大學中國政府采購研究所、湖北省荊門市政府采購辦公室）

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