以制度創(chuàng)新推進(jìn)集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的構(gòu)建

【大咖暢談集采機(jī)構(gòu)競爭】

以制度創(chuàng)新推進(jìn)集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的構(gòu)建

■ 黃民錦

競爭是市場經(jīng)濟(jì)的天性，也是政府采購制度設(shè)計的靈魂要素。在集中采購機(jī)構(gòu)（以下簡稱集采機(jī)構(gòu)）中引入競爭機(jī)制，充分發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，不僅是政府采購制度的本質(zhì)要求，而且是促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)規(guī)范化、專業(yè)化、精細(xì)化管理，提高其服務(wù)質(zhì)量的有效手段。

現(xiàn)實基礎(chǔ)：實踐與問題同在

自從《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定可設(shè)立集采機(jī)構(gòu)以來，基于集采機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效益更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的法律要求，能否以立法形式建立集采代理業(yè)務(wù)壟斷的“熔斷機(jī)制”，以及集采機(jī)構(gòu)如何構(gòu)建競爭機(jī)制，一直是極具討論性的話題，備受社會關(guān)注。

筆者發(fā)現(xiàn)，廣東省是我國率先試行集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的省份，之后上海、浙江、山東、吉林等省市也進(jìn)行了積極探索。總體而言，對于構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制這一問題，雖已開始“破題”，但因制度建設(shè)尚在完善之中，還存在對競爭機(jī)制構(gòu)建重視程度不夠，試點地區(qū)少且進(jìn)展緩慢，采購人積極性和主動性不高，集采機(jī)構(gòu)內(nèi)生動力不足，改革效果不明顯等問題，形成了集采機(jī)構(gòu)改革正當(dāng)性強、理論上可行但實踐效果“骨感”的境地。

可以說，探索集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的構(gòu)建已站在了十字路口，是向前推進(jìn)，還是在原地徘徊不前；是依靠行政力量推進(jìn)，還是以市場力量為主導(dǎo)，各方觀點不一，爭議較大。

實施環(huán)境：機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

當(dāng)前，構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制面臨前所未有的機(jī)遇。為何這么說？筆者認(rèn)為，主要有五方面原因。

一是國家重大戰(zhàn)略強力推進(jìn)與區(qū)域合作的興起和發(fā)展，為構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制提供了基礎(chǔ)條件。近年來，我國相繼出臺了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略等一系列區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略。隨著這些戰(zhàn)略的一步步推進(jìn)，區(qū)域合作運動方興未艾，區(qū)域合作形式大大豐富，區(qū)域合作地域不斷擴(kuò)大，區(qū)域合作機(jī)構(gòu)趨于健全，為集采機(jī)構(gòu)競爭區(qū)域化提供了可靠基礎(chǔ)。

二是針對市場割裂、市場制度性障礙、市場制度性成本等問題，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》中提出，要從制度建設(shè)著眼，明確階段性目標(biāo)要求，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環(huán)，為集采機(jī)構(gòu)競爭提供了改革的源動力。

三是中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）提出了集采機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型命題，為集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行“再造”，改變目前按行政等級和預(yù)算級次設(shè)置模式，打破現(xiàn)行以行政區(qū)域設(shè)立集采機(jī)構(gòu)一元化格局提供了法律保障。

四是推行公平競爭審查制度，落實審查主體責(zé)任，強化公平競爭理念。可以說，強化競爭政策的基礎(chǔ)地位，為集采機(jī)構(gòu)競爭提供了要素供給。

五是信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，為集采機(jī)構(gòu)競爭提供了技術(shù)支撐。一方面，預(yù)算管理一體化借助于大數(shù)據(jù)、云平臺，以項目管理為核心，打破了上下級財政之間、財政（財務(wù)）部門與業(yè)務(wù)部門之間的信息壁壘，為實現(xiàn)采購項目在上下級財政之間以及部門之間集中采購提供了技術(shù)支持。另一方面，包括監(jiān)管機(jī)關(guān)、代理機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的政府采購各方，都在積極推進(jìn)政府采購信息化建設(shè)。這些都為在全國范圍內(nèi)構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制提供了技術(shù)支撐。

與此同時，筆者認(rèn)為，構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制存在的挑戰(zhàn)也不容忽視。

一是制度挑戰(zhàn)。一方面，現(xiàn)行法律尚未正式確認(rèn)集采機(jī)構(gòu)競爭的做法，即使包括《深改方案》在內(nèi)的高階文件，也更多是倡導(dǎo)性、概念性、框架性的政策規(guī)定。另一方面，集采機(jī)構(gòu)競爭還缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、整體布局，以及系統(tǒng)性的集采機(jī)構(gòu)整合與改革方案。2009年，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購管理工作意見》中首次提出了在集采代理業(yè)務(wù)活動中要適當(dāng)引入競爭機(jī)制，實現(xiàn)集采機(jī)構(gòu)的良性競爭。2015年，財政部在《關(guān)于貫徹落實整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案有關(guān)問題的通知》中提出，可以引入市場競爭機(jī)制，將集采項目擇優(yōu)選擇委托給上級或其他地區(qū)集采機(jī)構(gòu)代理采購。但這兩個文件均未就如何解決集采機(jī)構(gòu)代理本行政區(qū)域外的費用分擔(dān)等問題提出具體實施路徑或解決方案，后續(xù)也未有相應(yīng)的配套政策出臺。可以說，政策上的不成熟制約了集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的構(gòu)建。

二是現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一方面，不同行政區(qū)劃、行政等級、預(yù)算級次的差異，決定了在財力支配水準(zhǔn)、業(yè)務(wù)管理水平、技術(shù)支持能力上的不對稱，這些因素制約了集采機(jī)構(gòu)競爭的深入推進(jìn)。另一方面，集采機(jī)構(gòu)屬地化管理模式，具有典型的轄區(qū)性特征，且行政化明顯，導(dǎo)致部分集采機(jī)構(gòu)體制僵化、利益固化、效率不高、服務(wù)質(zhì)量低。同時，法定代理的業(yè)務(wù)模式限制了其競爭，形成了經(jīng)費供給“旱澇保收”的局面，加上干多干少一個樣，甚至干得越多，質(zhì)疑案件越多，從而導(dǎo)致集采機(jī)構(gòu)競爭缺乏內(nèi)生動力。此外，部分地方對集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的重視程度不高，存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象，加上中央和地方之間、地方與地方之間在集中采購目錄方面存有差異，導(dǎo)致集采機(jī)構(gòu)競爭的實操性不強。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，解構(gòu)了傳統(tǒng)的集采機(jī)構(gòu)設(shè)立模式，因此，集采機(jī)構(gòu)管理體制必須“再造”。

拓展思路：筑牢制度之本 彰顯競爭之力

制度事關(guān)全局和根本。筆者認(rèn)為，在集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制構(gòu)建過程中，主要問題是制度創(chuàng)新性不強，而創(chuàng)新是第一動力，因此，構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，必須要向最難處（制度建立與完善）發(fā)力，向最關(guān)鍵處（集采機(jī)構(gòu)管理模式）推進(jìn)。

一是明確改革方向，優(yōu)化競爭生態(tài)。政府采購兼具行政與市場兩大屬性，決定了集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制要循著行政與市場兩個路徑展開。行政力量是軸心力量，市場力量是主體力量，兩種力量構(gòu)成整體力量，協(xié)同發(fā)力。行政力量與市場力量相互作用、相互支持、相互補充，相輔相成，共同發(fā)揮作用，缺一不可。既要發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，也要發(fā)揮好政府的政策引領(lǐng)作用，激發(fā)市場和集采機(jī)構(gòu)活力。同時，還應(yīng)看到，行政力量無法解決委托代理的困境，集采機(jī)構(gòu)的自利思維決定了市場力量在集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制中的重要作用。

二是強化政策引導(dǎo)，推動制度創(chuàng)新。一方面，修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)。在立法上，要明晰界定集采機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能定位，核心是去行政化，增強其競爭性，回歸集采機(jī)構(gòu)非盈利事業(yè)法人的法律地位。筆者建議，可以在《政府采購法》中明確集采機(jī)構(gòu)的設(shè)立不再以行政區(qū)域為主導(dǎo)，而是以競爭性為導(dǎo)向。同時，增設(shè)集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的法律條款，允許跨行政區(qū)域設(shè)立集采機(jī)構(gòu)。另一方面，制定配套的政策文件。當(dāng)務(wù)之急是制定具體的改革實施方案，其主要內(nèi)容包括但不限于工作目標(biāo)、工作機(jī)制、適用范圍、工作程序、責(zé)任主體、試點要求、成本補償、監(jiān)管體制等，明確集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、條件、方式等。

三是整體規(guī)劃，試點先行。集采機(jī)構(gòu)的管理模式是構(gòu)建其競爭機(jī)制最為關(guān)鍵的一環(huán)。

要堅持頂層設(shè)計與實踐相結(jié)合。筆者認(rèn)為，集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的核心，是通過頂層設(shè)計構(gòu)建一套行之有效的管理體制、運行機(jī)制。通過頂層制度的設(shè)計，降低市場競爭成本，以系統(tǒng)規(guī)劃進(jìn)行通盤考慮和整體部署，推動集采機(jī)構(gòu)競爭取得實質(zhì)性進(jìn)展。具體來看，可以在中央和省級層面著手集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的設(shè)計架構(gòu)和規(guī)劃。以國家重大戰(zhàn)略聯(lián)動為引領(lǐng)，整合優(yōu)化集采資源配置，“再造”集采機(jī)構(gòu)模式。通過跨區(qū)域或以省為基礎(chǔ)，組建集采集團(tuán)，即在中心城市集群設(shè)立獨立核算的分支機(jī)構(gòu)，以有效解決業(yè)務(wù)經(jīng)費及資金補償問題，打破“吃大鍋飯”的現(xiàn)象。

要抓好試點工作。其一，不斷豐富實踐創(chuàng)新成果，認(rèn)真梳理總結(jié)試點地區(qū)具有可推廣價值的經(jīng)驗和做法，提煉和總結(jié)集采機(jī)構(gòu)競爭實踐的規(guī)律性成果，把實踐經(jīng)驗上升為制度設(shè)計，作為工作部署、工作規(guī)劃、改革措施的參考與借鑒。其二，選擇社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及管理水平較高的地區(qū)開展試點，以發(fā)揮其示范性、帶動性作用。例如，可以賦予珠三角、長三角、京津冀等區(qū)域在集采機(jī)構(gòu)設(shè)立模式先行先試的政策優(yōu)勢，作為構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的突破口。其三，各省可以在通用性、常規(guī)性項目中開展集采機(jī)構(gòu)競爭試點工作，在取得經(jīng)驗后逐步擴(kuò)大試點范圍。

四是確立激勵導(dǎo)向，增強改革動力。能否有效地激勵集采機(jī)構(gòu)，對于構(gòu)建競爭機(jī)制具有重要的意義。有必要緊緊抓住市場化這個關(guān)鍵，以利益為誘導(dǎo)，以激勵為目標(biāo)導(dǎo)向，從而構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制。一方面，以績效考核作為集采機(jī)構(gòu)競爭動力的“指揮棒”。將通過競爭取得的采購項目列入集采機(jī)構(gòu)年度考核事項與個人績效考核事項，并設(shè)置較高的分值。另一方面，建立利益補償機(jī)制，即以區(qū)域間資金共補（補償）、人才培訓(xùn)、信息系統(tǒng)搭建等方式，解決集采機(jī)構(gòu)跨行政區(qū)域代理業(yè)務(wù)所帶來的成本問題。

五是促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升集采機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。以網(wǎng)絡(luò)化、智能化手段實現(xiàn)集采機(jī)構(gòu)代理業(yè)務(wù)全流程、全鏈條的線上服務(wù)。構(gòu)建跨區(qū)域數(shù)字化、智能化的集采機(jī)構(gòu)信息管理平臺，實現(xiàn)全國一體化建設(shè)。統(tǒng)一制定集采機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并全力推行。圍繞履職盡責(zé)的知識體系，培養(yǎng)集采機(jī)構(gòu)能夠適應(yīng)競爭機(jī)制要求的高素質(zhì)、復(fù)合型人才隊伍。

六是制定全國統(tǒng)一的集中采購目錄，實現(xiàn)集采“車同軌”“書同文”。經(jīng)過20多年的實踐，政府采購制度日益完善，為實現(xiàn)集中采購目錄全國統(tǒng)一奠定了良好的基礎(chǔ)。此外，對于地區(qū)間財力差異化問題，可用限額標(biāo)準(zhǔn)來“熨平”。

任何制度都蘊含著價值理性和工具理性。競爭帶來效率的提高，這是創(chuàng)新集采制度的價值所在，也是激活集采機(jī)構(gòu)持久動力的源泉所在。制度創(chuàng)新在構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制中具有重要作用，筆者期待所提出的上述改革建議能為相關(guān)部門構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制提供些許新思路。

（作者系第五屆全國預(yù)算與會計研究會個人理事）

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