應重視由最低工資標準引發的問題
【業內觀點】
應重視由最低工資標準引發的問題
■ 王文忠 董波
我國最低工資標準的專項規定源于《最低工資規定》(于2004年1月20日公布,并自2004年3月1日起施行),在《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》等法律中均有明確規定。在政府采購領域中,采購人在采購勞動密集型項目(如物業服務項目)時,常常會遇到最低工資標準的困擾。筆者試圖分析由最低工資標準引發的問題,研究其后背的深層次原因及相關解決措施。
由最低工資標準引發的問題
目前,最低工資標準在業內引發熱議,主要集中在能否以最低工資標準來計算項目成本,以及能否以中標價格低于項目成本來判斷投標無效上。對此,筆者認為,中標價格是否低于項目成本與投標無效并沒有必然聯系。
一是供應商成本的計算是依據社會平均成本還是供應商個別成本,并無法確定。例如,有些質疑供應商僅考慮了中標供應商擬投入該政府采購項目的人員必須是與其正式簽訂勞動合同且繳納社保的人員,即項目人員必須是中標供應商的在崗職工。但事實上,企業用工可能存在多種情形,即企業工作人員包括在崗職工、勞務派遣人員及其他從業人員。其中,其他從業人員包括非全日制人員、聘用的正式離退休人員、兼職人員、實習生等。因此,計算供應商的個別成本并非易事。
二是企業是市場經濟活動的主體,自主經營、自負盈虧,并無規定要求供應商在參加政府采購活動中必須盈利。換句話說,企業有權自主制定經營策略和投標報價方法。
三是在現行政府采購法律法規中,并無“供應商不得以低于項目成本的報價參與競爭”的規定。況且,之前《中華人民共和國反不正當競爭法》在2017年修訂時就已刪除了“經營者不得以低于成本的價格銷售商品”的規定。此外,雖然《中華人民共和國招標投標法》第三十三條規定,“投標人不得以低于成本的報價競標”,但其規范的主要是建設工程及其相關的貨物、服務,且在2019年《中華人民共和國招標投標法(修訂草案公開征求意見稿)》中,該條規定已修改為“投標人不得以低于成本的報價可能影響合同履行的異常低價競標”,改變了單以成本來判斷是否投標無效的表述。
四是政府采購制度將核心置于報價合理性證明、是否可能影響產品質量或者不能誠信履約等內容上,原因在于低價并非低質。例如,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡稱87號令)第六十條規定,“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價,有可能影響產品質量或者不能誠信履約的,應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明,必要時提交相關證明材料;投標人不能證明其報價合理性的,評標委員會應當將其作為無效投標處理?!边@一規定明確了處理主體為評標委員會,優化了供應商異常低價的判斷方式,著重強調了可能影響產品質量或者不能誠信履約這一情況的前提,并給予了供應商澄清證明其報價合理性的機會,既兼顧了公平又考慮了實踐的可操作性。2021年4月,財政部在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(修訂草案征求意見稿)中,沿用了這一表述,并在投標人的澄清階段進一步細化為“投標人證明其能夠誠信履約并承諾中標后提供招標文件規定以外的履約擔保的,可以繼續參加評審,否則評標委員會應當將其作為無效投標處理”。2021年12月發布的《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》在第五十二條關于異常低價標識別與處理的規定中,吸納了該條表述,將87號令中的處理方式上升為法律高度。
問題背后的深層次原因及解決措施
之所以在政府采購活動中屢次出現如何執行最低工資標準、低于成本競標等問題,筆者認為,是因為采購人主體責任的缺失,突出表現在制定采購需求這一源頭和履約驗收這“最后一公里”兩個方面。
在制定采購需求階段,部分采購人缺少調研論證,過分強調人員這單一因素,缺乏對機械設備使用、先進管理制度約束等其他因素的考量,導致投入項目的人員成為競標的剛性標準。
在履約驗收階段,部分采購人重采購、輕驗收。例如,驗收走形式、驗收不及時、驗收小組不專業、驗收方案不完善、服務評價體系不健全等情況時有發生。又如,部分采購人對合同履行階段出現問題的項目,不能積極主動地依法維護自身權益、彌補損失,而是片面地將責任歸咎于競價評審機制、交易流程設置等。
對此,近年來,不少政策文件都強調采購人的主體責任。2018年11月,中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》(以下簡稱《深改方案》),其中明確“深化政府采購制度改革要堅持問題導向,強化采購人主體責任”。2020年5月,財政部副部長許宏才在《認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 加快建立現代政府采購制度》一文中,進一步明確要按照《深改方案》的要求推進政府采購各項改革,提出“以強化采購人主體責任為核心,全面落實‘誰采購、誰負責’的原則”。
其實早在2016年,財政部就印發了《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》,對于如何科學合理確定采購需求及嚴格規范開展履約驗收作了指導規范。2020年,為落實《深改方案》加強政府采購需求管理的有關要求,財政部制定了《政府采購需求管理辦法》(財庫〔2021〕22號),對采購需求管理作了進一步規范。
筆者認為,作為采購人,一定要深刻理解領會《深改方案》的精神,準確把握改革方向,落實主體責任要求,尤其注重采購需求的制定和履約驗收的規范,推動改革往實里走、往深里走。
那么還能從哪些方面解決前述問題?筆者建議,一是在采購勞動密集型項目時,在保證項目質量的前提下,可將投入項目的創新產品作為評審因素,通過價格評審優惠、列入評分標準等措施支持創新。例如,對于常常引發最低工資標準爭議的物業服務項目,可將掃地機器人、智能清掃車等與實現項目目標相關的高科技設備作為評審因素,對可提供相應高新技術產品認證證書、專利證書等證明材料的供應商給予一定比例的價格評審優惠或一定權重的評審得分,減少項目對投入服務人員的剛性要求。
二是采購人要積極落實支持創新的政府采購政策要求,在不突破現行《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例的前提下,借鑒在其征求意見稿中的創新采購方式,采購含有重大技術突破的產品,增加勞動密集型產業的科技含量,減少對大量勞動力資源的依賴,推動勞動密集型產業的轉型升級。
(作者單位分別為山東省青州市財政局、濰坊市公共資源交易中心青州分中心)
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責任編輯:LIZHENG
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