政府采購管理科學化需要理清根本脈絡

【專家觀點】

政府采購管理科學化需要理清根本脈絡

■ 徐煥東

政府采購不僅涉及納稅人、政府組織、采購人、采購代理機構、供應商等眾多社會主體的權利、義務和責任，而且涉及社會公眾、整體公共利益，還關系到社會各方面的協調發展、社會的公平正義、營商環境的好壞。因此，力求政府采購工作符合社會公眾的要求，實現規范、高效、科學目標，具有十分重要的意義。而要實現政府采購管理科學化的目標，做好政府采購工作，無論是從制度設計上，還是從操作執行上，都需要理清根本脈絡，著眼于解決好以下一系列問題。

——采購什么。

顯然，政府采購首先要解決采購什么的問題。政府采購總是源于對某種東西的需要，所以采購什么是政府采購的起點，也是需求管理的重要內容。究竟需要什么，是某種產品還是某種具體的服務？這是大家經常遇到的問題。需要說明的是，解決好采購什么這一問題，核心是明確對其功能的需要。所謂功能，簡單地說，是能夠發揮某種作用的能力。一切采購需求其實都是對某種能力的需求，如手表計時的能力。實現同樣的功能，可能有很多種途徑和方法。例如，手表便于攜帶、計時準確的功能，如今更多地被手機所代替。政府采購什么，需要通過準確的功能進行描述和定位，最后從眾多可以實現同樣功能的方式或產品中進行選擇，且不能直接要求需要某種具體品牌的產品或供應商。

——采購多少。

在功能需求定位明確之后，需要解決好需求數量和質量的問題。政府采購需求數量和質量標準，必須從實際出發，對功能需求的數量進行成本分析。在功能成本分析中，最重要的內容是根據履行公共職責的要求、所購買功能的支付代價、功能必要的程度和實際效益的高低，尋找并確認必要功能，確保必要功能的數量和質量標準。同時，尋找在采購目標中可能存在的多余的或不必要的功能，如遠超支出成本的功能、影響更必要項目需求滿足的功能等，都不屬于真正的公共需求。例如，某些地方政府支出大量資金采購一些高大上卻并不實用的公共工程，導致負債累累。這些都屬于成本負擔過重的過量無效采購，屬于不必要功能。

——為誰采購。

為誰采購，就是要明確采購的公共界限。我國財政稅務界有一句名言，即“取之于民、用之于民”，稅收資金來源于民，財政支出用之于民，這里的民當然是社會公眾。但財政資金是否真正用之于民，不能只看如何說，更要看如何做，要看為誰采購。財政資金用于社會公共事業發展和滿足公眾福利的采購，用于公共產品或準公共產品的采購，才是政府采購的本質要求。而如果是為少數人、為實際不屬于公共利益的事業或主體的采購，顯然不是政府采購要達成的目標。例如，曾經引起熱議的某法院采購的健康按摩椅，顯然只能是少數人享用且非公共需要的采購。再如，過去曾一度比較嚴重的“三公”消費問題，以公共資金采購高檔轎車、公款采購豪華酒宴等，都是在為誰采購方面出現了問題，不符合政府采購的要求。由此可見，解決好為誰采購的問題在政府采購領域中極其重要，由財政資金形成的政府采購，必須把握好為公采購的原則，避免以公款為私采購的情況發生。

——為何采購。

前面提到的采購什么、采購多少、為誰采購，主要是需求說明，而為何采購，則是需求論證的主要環節。對于采購需求，需要充分說明和論證為何采購。為何采購這一問題引發出由誰說明、由誰論證、由誰確認、由誰承擔責任等一系列問題。例如，某些地方動輒花數億元公共資金（或政府借貸資金）建造景觀工程但最后爛尾，就是典型的在為何采購環節出了問題。因此，有必要重視并解決好為何采購這一問題。

——由誰采購。

政府采購由誰采購，看起來是個并不復雜的問題，但實際上在法律制度和現實操作層面，通常是個大問題。在我國政府采購法律制度未建立之前，基本由采購單位自行采購，憑發票報銷即可。采購單位根據需要隨時采購，雖有靈活性強、實施方便等優點，但也存在明顯的缺陷。例如，采購經常性批量不足、公開透明度差、專業性不強、尋租機會多等問題突出。因此，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其相關法律法規，對于由誰采購這一問題作了明確規定。政府采購實行集中采購和分散采購相結合，即采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構代理采購或者進行部門集中采購，將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購。盡管規定詳細，但在實務操作中仍暴露出不少問題。例如，某個政府采購項目由集中采購機構或社會代理機構采購究竟有何區別？因此，究竟由誰采購更好、更科學合理，的確是一個值得討論的問題。在筆者看來，隨著人工智能技術的發展，未來各采購單位通過完善供應商對產品功能的描述和報價體系，在確定功能需求之后，可以由智能機器人推薦選擇何種方式、選擇何種產品來滿足功能需求目標。

——向誰采購。

要解決好向誰采購這一問題，應當明確政府采購需要承擔為社會經濟發展發揮整體促進作用的職責。而通過特定向誰采購的政策，可以有效發揮政府采購政策功能。政府采購資金數量巨大，而向誰采購必然能在一定程度上促進這一主體的發展。換句話說，政府采購不僅僅是簡單的買東西，而是通過強大的購買力，發揮其促進或抑制某社會活動的功效。例如，支持采購自主創新產品、拒絕采購非環境友好型產品等。當然，政府采購的主要功能是恰當有效地滿足政府履行公共職責的功能需要，但如果過度強調政策功能，可能會影響其本源職責。因此，要準確把握政府采購向誰采購的原則和尺度，有效發揮其政策功能。

——何時采購。

何時采購這一問題涉及需求的時間點。因為采購總是為了滿足某種特定需求，而鑒于采購資金可能有限，所以采購這一行為在時間上需要分清輕重緩急。有些功能是急需保障的，應盡早采購，而有些功能雖然也需要但并不是很急需，就可以緩一緩。例如，某市在財政很緊張的前提下，卻用大量資金采購城市標志、圖書館等本可緩一緩的工程，導致很多緊急需求因缺少資金而無法采購。此外，有些需求有明顯的季節性和技術更替性（如空調的需求量明顯在夏天最高），不同時間的價格變化巨大，可能會產生明顯的成本差異。因此，何時采購也是需要重視的內容。

——何地采購。

所謂何地采購，主要是采購何地的產品。這里則涉及國內、國外兩個地域概念。從《政府采購法》的規定及我國建立全國統一大市場的角度來看，政府采購不能搞地方保護主義，不能排斥其他地方的供應商進入本地政府采購市場。另外，由于少數民族地區、邊境及落后地區的經濟發展相對落后，《政府采購法》明確規定要扶持不發達地區和少數民族地區。此外，《政府采購法》強調，除特殊情形外，應當采購本國貨物、工程和服務。

——如何采購。

政府采購最重要的內容之一，就是如何采購。政府采購的方式有很多，而每種采購方式都有其特定的作用。同樣是采購，采用不同的方式，采購結果可能會有很大差別。而不同的采購方式所規定的程序、評價方式等也存在差別，這些也可能對采購結果產生影響。現行政府采購法律制度對如何采購有比較全面的規定，包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購、框架協議采購等，且對每種方式都規范了其適用范圍、操作流程和操作規范。那么，何種方式更好？制度是否需要規定太細？未來如果能利用智能機器人進行采購，是否還需要現在這些選擇和評價方式？這些問題非常值得進一步研究與探討。

——采購如何。

采購如何其實就是采購結果和采購效益評價的問題。如果產生采購需求是政府采購的起點，那么采購如何就是政府采購的終點。通過一系列的采購程序，了解采購結果如何顯然是非常重要的。例如，所采購的產品或服務質量、數量是否滿足功能需要，采購成本是否過高或過低，采購程序是否合法，政策功能是否兼顧等。而評價采購如何，需要合乎情理的評價指標體系。但目前還存在過度注重采購程序標準化而忽視采購結果的問題。筆者認為，如果可以全面地評價采購結果并及時準確地反饋到下一環節，促進后續采購流程的不斷優化，那么政府采購才能不斷獲得更好的效果。此外，采購評價還要解決好評價主體的問題，即由誰評價。如果由經辦人或者毫不相關的人進行評價，結果往往缺乏一定的真實性，無法達到真正的評價目標。

——誰管采購。

誰管采購，就是采購由誰管理的問題。政府采購涉及社會的方方面面，涉及眾多主體的實際利益。因此，利益博弈不可避免地會貫穿其全過程。在此情況下，必須有強有力的監督管理，否則會導致圍標串標、權力尋租、集體合謀、假合同或不履行合同等違法行為頻發。我國現行的管理監督模式比較特殊。政府工程招標采購適用《中華人民共和國招標投標法》，其監督管理者主要是各采購人的行政主管部門或者地方建立的專門的工程招標管理機構（如招標管理辦公室、公共資源交易管理局等）。各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，適用《政府采購法》。各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。但管理者的權力與責任之間的界限如何確定、管理者由誰管等問題，也值得重視。

——采購管誰。

采購管誰這一問題其實是要管理好政府采購的對象。政府采購涉及采購人的需求是否符合實際需要、供應商的選擇及其提供的產品是否符合要求等。具體應該管理哪些對象、哪些環節，以及如何去劃分不同主體的責任等，都是必須解決的問題。以近期某省政府采購學生高考用筆為例，據說是為了防止學生通過自帶的筆作弊，有關部門才決定統一采購考場文具，可結果是不少學生反映考場提供的筆存在嚴重的質量問題，影響了考試發揮。如果情況屬實，這對學生升學成績必然產生很大影響。那么這不禁讓人思考：到底哪個主體、哪個環節出現了問題？由誰提出并確定了這樣的采購需求？統一的采購文具是否屬于公共需求？該由誰代理采購？若真出現影響成績的情況，學生是否可以追究責任以及應當追究誰的責任？筆者認為，類似這種情況其實在某種程度上說明政府采購監督管理的對象、環節同樣十分重要，需要引起重視。

（作者系中央財經大學政府管理學院教授）

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