探尋國有企業采購合規監管的路徑

【探討與爭鳴】

探尋國有企業采購合規監管的路徑

■ 張雪 石垠濤

自2002年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）頒布以來，政府采購活動逐漸向規范化、標準化邁進。但同時，未被納入政府采購主體范圍的國有企業卻面臨著諸多問題。時隔20年，財政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》向社會公開征求意見，此次修訂也為進一步完善國有企業采購制度打開了一個通道。本文擬從國有企業采購合規監管視角，探尋現有公共資源交易法制體系的不足，并對將國有企業納入政府采購主體監管范圍的必要性及可行性進行論證，以期為《政府采購法》的修訂與完善建言獻策。

國有企業采購合規的制度障礙

目前，我國國有企業采購活動面臨的一個最大問題是缺乏統一的制度標準。現行《政府采購法》第二條規定，“政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！憋@然，這一規定暫未將國有企業納入政府采購主體范圍。同時，《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）也未對國有企業采購進行全盤規制。如此一來，形成了“《政府采購法》不適用，《招標投標法》管不住”的局面，使得國有企業在一些生產經營性成本支出等項目上長期陷入無規可依的尷尬境地。

雖然在現實中大部分國有企業的采購活動都參照這兩部法律進行規范，但國有企業采購活動仍屬于企業內部決策事項，根據企業內部管理制度開展?？梢哉f，現階段國有企業開展采購活動缺乏嚴格的程序規定和有效的指導規范，不僅存在著采購方式違規、采購制度存在盲區等風險，而且也容易發生貪污腐敗等問題。此外，由于制度規范不足，致使國有企業采購活動缺乏強有力的外部監管約束，存在著“多頭監管”和“越位監管”等現象。

將國有企業納入政府采購主體監管范圍的必要性

早在《政府采購法》立法之初，是否將國有企業納入政府采購主體范圍便有著不小的爭論。最后在“政企分離”的理念下，為確保國有企業作為市場主體能夠在市場經濟中發揮自主經營的能動性，并未將國有企業作為《政府采購法》的規制對象。然而，隨著經濟的不斷發展以及推動政府采購主體進入國際市場的需要，將國有企業納入政府采購主體范圍已是大勢所趨。

——從國有企業合規監管的角度。

整體來看，國有企業投資性、經營性的采購業務增長較快。數據顯示，2022年我國國有企業采購招標總額超過38萬億元。由于目前我國政府采購主體范圍過窄，占極大比例的國有企業投資及經營性采購活動并未納入政府采購的規制范疇中，致使這部分支出無法適用《政府采購法》，難以受到有效監管，增大了國有企業采購的合規風險。

因此，有必要將國有企業納入政府采購主體范圍。一方面，能夠將國有企業采購行為納入統一的法律監管體系，進一步加強對國有企業采購活動的監管力度，做到專業化、體系化、法治化，維護市場主體平等，營造更為公開透明的采購環境。另一方面，從企業內部治理與合規體系建設角度來看，便于企業在法律制度的剛性約束下結合自身實際進一步細化內部采購管理制度，優化采購流程，降低經營和交易成本，從而提升國有企業采購效率，推進采購管理向供應鏈管理轉型。同時，還能幫助國有企業建立健全采購合規管理體系，有效規范其采購行為，防范在采購過程中的合規風險，協助國有企業實現長久可持續發展。

——從盡快加入《政府采購協定》與國際接軌的角度。

我國正式加入世界貿易組織已20余年，在此過程中，我國也逐步將加入《政府采購協定》（以下簡稱GPA）的談判提上日程。GPA作為世界貿易組織的一項諸邊協議，目標是促進成員國開放政府采購市場，擴大國際貿易。習近平總書記在2018年博鰲亞洲論壇上提到，“我國將加快加入世界貿易組織GPA進程。”為落實習近平總書記的重要指示精神，我國于2019年向世界貿易組織提交了第7份出價清單，這也表明了我國加入GPA的堅定決心。而在持續的談判過程中，我國國有企業是否納入政府采購主體范圍以及如何納入一直是討論的焦點。隨著我國在國際市場上競爭力的不斷加強，加入GPA是推動我國國有企業走向世界，進入其他成員國政府采購市場的關鍵一步，對利用和借鑒國際規則來規范我國政府采購市場也有著重要意義?；诖?，將國有企業納入政府采購主體范圍也勢在必行。

將國有企業納入政府采購主體監管范圍的可行性

在國際上，對于如何判斷區分政府采購主體，各國的標準不盡相同。GPA將政府采購主體定義為“由直接或間接接受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”。據此，目前主要可以歸納劃分為三個標準：一是采購資金來源的公共性；二是采購項目的公益性；三是采購行為的非贏利性。筆者認為，在探討如何將我國國有企業納入政府采購主體范圍時，可以參考借鑒國際規則及經驗。

在我國，國有企業作為一種生產經營組織形式，同時具有公益性和商業性的特點，既承擔著一定的社會責任，對調節國家經濟、保障社會穩定有著重要作用，又有著放大國有資本功能、實現國有資產保值增值的目標。不同國有企業在發展目標及企業運行方式等方面均有所不同，一概而論地將其納入政府采購主體范圍顯然并不合適。針對國有企業的不同功能，將其區分為公益性國有企業和商業性國有企業，選擇性地將部分國有企業納入政府采購主體范圍或許更為妥當。

具體來看，雖然“政企分離”一直是我國國有企業改革發展的趨勢，但在實踐中還未能完全實現，部分國有企業尤其是公益性國有企業的經營管理活動難免受到影響。這是因為公益性國有企業主要是指提供公共產品或公共服務的企業，該類企業關系到國民經濟發展的基礎，其市場地位和運行邏輯更偏向政府主體，往往社會效益要高于經濟效益。對于此類國有企業，納入政府采購主體范圍，由政府采購監管部門統一監管，對減少國企在采購活動中的貪污腐敗現象，實現政府采購調控社會需求的政策功能有重要作用。

與公益性國有企業相比，商業性國有企業多以本身的盈利和資本增值為目標，與私企共同依法參與市場競爭，對經濟效益更為看重。此類國有企業的市場主體特征較為明顯，且已在市場競爭中摸索出更為高效和適應競爭性市場的運行模式。若盲目將此類國有企業一并納入政府采購主體范圍，反而會降低其自主性和面對市場競爭的應變能力，使其在瞬息萬變的市場環境中逐漸乏力，導致其因缺乏競爭力而被市場淘汰。

不管是從國有企業合規監管的角度來看，還是從盡快加入GPA與國際接軌的角度考慮，筆者認為，都應盡快將國有企業納入政府采購主體范圍，而如何以更為合理和有效的方式將其納入還有待探索。期待新的《政府采購法》早日登臺亮相，有效解決國有企業在采購活動過程中面臨無規可依的局面，進一步完善國有企業采購制度，推動國有企業高質量、國際化發展。

（作者單位分別為江蘇科維生態環境有限公司、江蘇科維控股集團有限公司）

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