框架協議背景下的電子賣場發展方向

框架協議背景下的電子賣場發展方向

編者按：財政部于2022年初發布了《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號），即在現行政府采購法規定的采購方式之外，新增了一種專門規范多頻次、小額度采購活動的框架協議采購方式。但大多數省市在參照協議供貨、定點采購流程的基礎上搭建的電子賣場，也是為了解決采購人的多頻次、小額度采購活動。那么兩者的區別是什么，框架協議采購實施后，電子賣場的發展方向在哪里，本文試就上述問題展開分析。

■ 劉明明 劉朝然 夏炎炎 宋小芹

政策背景

框架協議出臺背景

2002年財政部在中央單位嘗試協議供貨采購，目的是方便采購單位，減少重復招標，提高采購效率；2003年政府采購法正式實施，但對于集中采購目錄內的小額零星采購沒有明確的規定，小額零星采購的標準也缺少權威解釋；2004年8月，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）頒布，要求協議供貨采購和定點供應商通過公開招標方式確定。

早期協議供貨和定點采購的高效率為小額零星采購提供了便利，但后期因缺乏專門的制度監管，暴露出了一些問題，如質次價高、重合規輕結果等情況。市場被部分供應商瓜分，影響公平競爭，甚至出現政府采購專供產品，導致產品采購價格高于市場價以及參與采購項目的產品低價入圍，但后續耗材的價格卻大幅提高等惡劣情況。基于政府采購現狀，迫切需要一種新的政府采購方式來規范小額零星采購活動，規避協議供貨和定點采購執行中存在的問題。

2022年1月27日，財政部發布了《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）。110號令作為深化政府采購制度改革的一項重要舉措，是對過去協議供貨和定點采購的規范。

電子賣場現狀

政府采購電子賣場是主要面向行政事業單位開放的電子采購平臺，包括商品搜索、商品參數信息、商品價格展示、采購交易、電子合同等功能，與市場化電子商務平臺基本無異。

電子賣場采用公開征集的方式確定入圍供應商，符合資格條件及相關要求的供應商均可入圍，且不設數量限制，不設評分項。入圍供應商的數量不斷增多，可以滿足采購人大部分的采購需求，推進電子賣場采購向著集約高效、交易快捷、執行規范、公平公正、節資提效的目標穩步邁進，實現政府采購提質增效。

框架協議和電子賣場特點分析

框架協議特點分析

框架協議適用于多頻次、小額度采購，具有較明顯的兩階段特征：第一階段為集采機構或主管預算單位通過公開征集程序確定入圍供應商并簽訂框架協議；第二階段由采購人或者服務對象按照框架協議約定規則，在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。

110號令規定，框架協議采購分為封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購兩種形式，并將封閉式框架協議定為框架協議采購的主要形式。封閉式框架協議第一階段實行公開競爭，入圍供應商淘汰率一般不低于20%，且至少淘汰一家供應商；入圍評審規則包括價格優先法和質量優先法，一般優先采用價格優先法。第二階段確定供應商時，采購人可以綜合考慮質量、價格因素直接選擇，也可以通過順序輪候或二次競價的方式確定供應商。

框架協議的優勢在于：一是化繁為簡，提升政府采購總體效能；二是通過兩個階段的篩選，確立核心競爭機制；三是通過封閉、開放兩種框架協議的互補，確保優選的穩定性。

電子賣場SWOT態勢分析

優勢（Strengths）：電子賣場是由集中采購機構搭建的采購平臺，通過設置供應商資格條件，篩選符合資質的優質供應商后，由供應商將豐富的商品上架到電子賣場平臺。采購人在電子賣場直接進行下單采購，操作方便、快捷。

劣勢（Weaknesses）：目前各省市都有各自的電子賣場平臺，但各地電子賣場的叫法五花八門，如電子商場、網上商城、網上超市等名稱。各省市對電子賣場管理及執行的制度、規則也不一致，但都存在一個共同的問題，即供應商入圍時僅是資格審核，沒有明確的定價機制，上架的商品也沒有統一的規范要求，同一款產品的掛網名稱、參數、配置等均不一致。近年來，隨著業務的發展，電子賣場更趨同于京東、淘寶等電商平臺，商品價格、質量參差不齊，供應商履約能力下降，容易引起供銷爭議，增加了平臺監管風險。

機會（Opportunity）：框架協議的發布為電子賣場指明了新的方向，電子賣場是一個高效交易的電子化平臺，可以為框架協議實現電子化采購提供系統建設基石。框架協議與電子賣場的第一階段流程類似，都是通過公開招標方式征集供應商，框架協議第二階段具體實施的采購項目可利用電子賣場平臺實施直接選定、二次競價和順序輪候等流程，并發布結果公告。因此，框架協議可順勢成為電子賣場其中一部分，所有流程利用電子賣場平臺操作，電子賣場將變成大交易的概念，即打造成一個囊括框架協議采購、直購、競價等多種采購方式于一體的綜合性交易服務平臺。

威脅（Threatened）：框架協議的出臺，勢必會導致在電子賣場中的貨物或服務項目流失。部分品目采購由原來的電子賣場采購更改為框架協議采購，直接減少電子賣場的采購規模。電子賣場各地執行規則不同，財政部未出臺統一規則，電子賣場若想在框架協議采購出臺后續存，勢必要有彌補框架協議不足的地方。

框架協議和電子賣場的異同

框架協議和電子賣場的相似點

一是目的相似。框架協議和電子賣場都是針對標準明確、統一，需要多次重復采購的小額零星貨物和服務，目的都是為了簡便采購人的采購程序。

二是流程相似。框架協議和電子賣場都是先通過公開征集程序確定入圍供應商，與入圍供應商簽訂合同后，再由采購人和入圍供應商之間實施具體的采購。

框架協議和電子賣場的不同點

一是適用范圍不同。框架協議主要適用于110號令第三條規定的4種情形，而電子賣場采購范圍更廣泛，屬于集采目錄內的小額零星采購及集采目錄外限額標準以下的貨物和服務幾乎都可以納入電子賣場平臺。

二是性質不同。框架協議是一種采購方式，而電子賣場是一個采購平臺。框架協議是法定的一種采購方式，需要按照法定方式執行相應的采購流程。電子賣場是通過篩選出供應商后，由入圍供應商在電子賣場上架產品，采購人可直接在電子賣場平臺執行最終環節的采購。

三是征集人不同。電子賣場的征集人均為集中采購機構，而框架協議采購的征集人可能是集中采購機構，也可能是主管預算單位及其委托的采購代理機構。許多采購人并不了解電子賣場的征集過程，而框架協議的出臺讓采購人對征集過程相比之前更加關注。

四是價格機制不同。框架協議采購在第一階段就約束了供應商的最高限制單價，入圍供應商不得超過約定的價格。而電子賣場則采用的是價格監測機制，即供應商在電子賣場平臺上架產品后，通過系統監測或第三方價格監測機構抽樣監測上架產品的價格，以事后監管的方式進行價格管理。

電子賣場發展方向與建議

存在的問題與困難

現階段的電子賣場仍在逐步探索中，還存在諸多問題及困難。

對于財政部門而言，每年要制定集中采購目錄，哪些品目應該納入電子賣場采購可能是一個棘手的問題。一方面財政部門希望推動電子賣場電商化發展，幫助采購人解決采購便利性問題。另一方面，有些品目無公開透明價格，納入電子賣場不便于管理。

對于集中采購機構而言，為落實優化營商環境相關政策，逐漸放開電子賣場供應商入圍門檻，采用動態或多批次征集的方式征集電子賣場供應商，導致入圍供應商家數多且資質參差不齊，無疑增加了管理難度及管理成本。

對于采購人而言，隨著集中采購目錄內采購限額標準的逐漸提高及電子賣場供應商數量的增多，采購人的采購難度及采購風險也有所增加。采購人應落實采購內控管理制度，部分采購單位已有較為成熟的內控管理制度，尚能參照單位內控管理制度在電子賣場下單商品，但有些采購單位剛成立或還未訂立相關內控管理制度，按照集中采購目錄及限額標準規定直接在電子賣場上下單，未在單位內部進行采購決策或比價等流程，若采購金額較大可能會面臨審計風險。

   電子賣場發展及建議

框架協議也將面臨電子賣場同樣的問題，但電子賣場目前已有相應的解決方案，即大部分省市已在電子賣場增加反拍、詢價、拼單團購等采購方式。對于財政部門來說，有利于節省財政資金；對于集中采購機構來說，需要做好系統優化，保障幾種采購方式的正常運行；對于采購人來說，采購金額較大的采購，采購人可通過這幾種采購方式直接發起供應商競價等，對比傳統線下招標、談判等流程，電子賣場簡化采購流程、降低采購成本、提高采購效率，同時幫助采購人進一步減少審計風險。

框架協議采購出臺后，電子賣場想要繼續發展，一是要更智能地實現電子賣場采購系統化，提升采購人用戶體驗；二是要擴充集采目錄外品目，為采購人自行采購提供采購渠道，優化采購人招標流程。

除此之外，電子賣場借助其前期深耕市場的經驗教訓和強大的系統功能，為框架協議采購提供了一個肥沃“土壤”。電子賣場具備完善監管措施、優化系統改造的條件，框架協議可借助電子賣場執行采購各環節，并將電子賣場作為框架協議采購實施的電子化平臺。110號令是在深化政府采購制度改革背景下出臺的全新政府采購方式，不僅彌補了過去的協議供貨和定點采購的不足，同時也為電子賣場的發展提升指明了方向。未來，電子賣場可以發展成為一種針對小額零星采購的綜合性交易平臺，不僅有直購、競價、反拍等功能，還能夠執行框架協議電子化采購。

作者單位：深圳交易集團有限公司（深圳公共資源交易中心）

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