抓住政府采購的“牛鼻子”

【政策效果梳理與展望】

抓住政府采購的“牛鼻子”

■ 宋軍 吳勇軍

在政府采購活動中，加強需求管理就是抓住了政府采購的“牛鼻子”，可以較好地落實采購人主體責任、編制采購預算、強化采購項目驗收、防范采購活動風險等，采購需求可謂綱舉目張。然而，《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）實施兩年多以來，還存在一些采購單位重視程度不夠、部分采購人未嚴格履行主體責任，有的甚至將采購需求管理隨意地“讓渡”給采購代理機構或相關供應商的情況，導致采購需求管理的主體責任并未真正落實到位，采購結果大打折扣。

存在的問題及原因分析

——部分采購單位重視程度不夠，缺乏有效的內控機制。對于采購量大的采購單位，如高校、醫院，其內部與政府采購工作有關聯的部門較多，涉及財務部門、計劃部門、設備部門、使用部門、審計部門等。如果采購單位內部分工不清晰、職責不明確、相互不配合，則采購需求管理職責無法落實到位。對于采購量小的采購單位，其內部政府采購管理部門一般設在財務、后勤等部門。一些工作人員還存在對采購需求管理認識不到位、政策不熟悉等情況，有的甚至認為采購需求是具體業務部門、實際使用部門的事情，自己只需保證采購程序合規即可。

——部分采購人員綜合素質不高，對采購需求管理不到位。按照《辦法》規定，采購人要制定采購實施計劃，并且在采購實施計劃中明確合同訂立安排、合同管理安排，也就是涵蓋采購項目預（概）算、最高限價、合同類型、定價方式、履約驗收方案、風險管控措施等。筆者認為，其中最關鍵的是在采購實施計劃中確定履約驗收方案、風險管控措施，針對采購需求管理中的重點風險事項進行審查。但對于非歧視性、競爭性、采購政策、履約風險等審查，部分采購人要么并未開展，要么不知道如何開展，有的甚至被供應商“帶偏”或“俘虜”，成了他們的“代言人”。

——采購需求管理流于形式，不能達到既定目標。有些采購人的采購需求調查范圍太窄，缺乏代表性。有些采購人既不是自己做采購需求調查，也不是委托給專門的咨詢機構，而是將其委托給采購代理機構完成，至于調查方式、范圍等是否符合要求并不在乎，只想走個程序。還有些采購人為了自身免責，隨意擴大采購需求調查范圍，不管采購項目大小、采購需求是否復雜等，一律開展采購需求調查。還有極少數采購人將采購需求調查委托給咨詢機構后，對其缺乏監督管理，任由其操作，而部分咨詢機構為了節省費用，由工作人員隨意編一個需求調查結論，再請幾個相關專家簽字就算完成了。

——采購需求管理質量不高，導致采購風險增加。有些采購人對采購需求的排他性問題重視程度不夠，在采購需求調查中所作出的相關重要或關鍵的技術參數具有排他性。對此，筆者認為，一是采購人故意為之，旨在“量身定做”；二是采購人對市場調查不深入，或相關論證專家專業性不強，對市場不夠了解；三是某些領域的專業人士太少，導致采購需求很可能來自某一家供應商或少數專家，造成排他性較強、競爭不充分，未來還可能會產生較大的質疑、投訴風險。此外，采購需求指標（實質性條款）與評審因素的對接度把握不準，容易產生兩個極端：如果必須滿足的實質性條款太少，則會造成采購的產品與實際需求有較大偏差，采購人沒有采購到自己真正需要的產品；如果必須滿足的實質性條款太多，則會出現滿足實質性要求的供應商不足法定數量，導致采購活動失敗或增加廢標的風險。

解決措施

采購需求管理是一項基礎性工作，是做好采購工作的前提。因此，筆者認為，應采取有效措施，解決采購需求管理中存在的問題，更好地實現政府采購項目績效目標。

——加強制度建設，出臺《政府采購需求管理與風險控制實施細則》。采購需求管理的重要性不言而喻，因此，筆者建議，提高《辦法》的管理層次，引起政府采購領域的高度重視；將《辦法》修訂為《政府采購需求管理與風險控制管理辦法》，體現采購風險控制的重要性；出臺《政府采購需求管理與風險控制實施細則》。具體需要細化的有以下七個方面：一是將采購需求管理作為主線，將預算編制、政策功能、生命周期、合同管理、風險控制、采購驗收串在其中，使之一環扣一環，保證采購需求管理落地落實；二是進一步明確各類咨詢、論證、問卷調查做法的具體步驟與要求；三是細化對論證專家選擇、使用、監督管理等要求，保證論證調查的質量；四是完善采購項目全生命周期成本核算方法，引導采購人在采購需求管理中落實全生命周期成本理念；五是明確各類采購合同的使用模式；六是進一步明確采購風險因素，強化風險防范措施；七是出臺采購需求調查委托代理服務費收取指導標準，解決現行服務費標準不一的問題。

——落實主體責任，強化采購單位內控機制建設。筆者認為，嚴格意義上來講，政府采購活動旨在落實采購需求，因此，無論用什么語言來形容采購需求管理工作的重要性都不為過。筆者建議，一要進一步強化采購人的主體責任意識，提高對采購需求管理和風險控制重要性的認識；二要明確采購人在采購需求管理與風險控制工作中的崗位職責；三要細化采購單位各職能部門的職責，推動形成職責邊界明確、權責清晰的內控機制。

——鼓勵市場細分，促進采購需求調查市場規范。采購需求市場調查是一項專業性很強的工作，需要運用多個領域的知識，對大量數據進行科學分析。因此，筆者建議，鼓勵市場細分，讓專業的人做專業的事，從而促進采購需求調查市場的規范化發展，使政府采購需求調查起到了解市場、分析市場、預測市場的目的。

——運用信息技術，建立采購需求電子數據庫。筆者認為，可以依托政府采購電子化平臺，建立采購需求電子數據庫，更好地管理采購需求和優化采購策略，從而提高采購流程的效率和準確性。通過采購需求電子數據庫，可以快速查詢所需的采購信息、產品規格、數量、價格以及供應商的信息等，再運用信息技術進行數據分析、自動生成調查報告，實現采購需求的自動化和標準化匹配。

——開展專業培訓，提高相關人員的業務能力。筆者建議，加強對采購人、采購代理機構、咨詢機構等關于采購需求調查與風險控制知識的培訓，提高其開展采購需求調查與風險控制的能力和水平。同時，引入精準化的培訓理念，因材施教，按需培訓，著力提高相關工作人員的專業素質和業務能力，切實做到熟悉本職業務、掌握調查工作要點。

——加大對采購需求管理執行情況的監督檢查。筆者建議，開展一次全面的采購需求管理執行情況的監督檢查，從而摸清兩年多來《辦法》的實際落實情況，總結經驗教訓，進一步督促采購人認真履行采購需求管理與風險控制的主體責任。

［作者單位分別為中南財經政法大學中國政府采購研究所、采招云（湖北）信息科技有限公司］

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