政府采購核心“三要素”剖析與實施

中山大學政府采購與招投標管理中心主任 賈延江

政府采購與招投標工作是一項敏感、專業且被公眾關注的工作，行外的人總覺得水很深、套路多，行內的人也覺得易被誤解、工作難度大、成績得不到認可。如何破解上述難題？筆者應邀結合二十多年的實踐經驗，拋磚引玉，與廣大同行交流探討相關的解決辦法。

政府采購核心“三要素”剖析與實施

——以中山大學政府采購工作為例

■ 賈延江

政府采購工作包括三個核心要素：政策、廉政、績效。其中，政策要素就是要確保每一項采購依法合規，不能讓單位承擔政策風險。廉政要素就是要確保采購廉潔不出事，采購廉政需要健全招投標內控體系，將每項風險點落地落實。績效要素就是優質、高效地完成采購任務，不拖采購預算執行進度的后腿。下面對各要素分別進行剖析。

政策風險

我國涉及到政府采購與招投標的法規、政策很多，主要包括四個層級：法律、行政法規、部門規章、規范性文件。

法律包括兩部：《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》。

行政法規包括兩部：《中華人民共和國政府采購法實施條例》《中華人民共和國招標投標法實施條例》。

財政部規章主要包括六個：《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購信息發布管理辦法》《政府采購質疑和投訴辦法》《政府購買服務管理辦法》《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》。

規范性文件則非常多，主要涉及：集采目錄和標準、專家管理辦法、中小企業支持、節能、環保、進口、自主創新等政策性文件。

各單位采購管理部門需要全面了解和研究上位法規與本單位實際情況，制定適合本單位的采購管理辦法和實施細則，并輔助以模板范本、操作規范、流程指引、業務用表等，以便規范實施。通過一整套制度體系，將采購風險關進制度的籠子，避免具體經辦人隨意發揮，讓采購執行始終處于正確的政策“泳道”之中，確保審計、巡視中不出采購政策問題。

在制定制度時，我們要充分發揮政策授予的采購權限，不要層層加碼。對于政府采購限額以上的采購，應當嚴格按“兩法”（《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》）要求執行。對于政府采購限額以下的采購，在滿足廉政和內控要求的前提下，應該盡量從簡，減少不必要的流程和環節，提高采購效率。按照此思路，按照中央級預算單位目前的限額標準，中山大學把采購分成大額、中額、小額，將政府采購限額（貨物、服務100萬元，工程120萬元）以上定義為大額采購，政府采購限額以下至小額零星采購限額（20萬元）以上定義為中額采購，小額零星采購限額以下定義為小額采購。

針對大額采購（包括集采目錄內），中山大學嚴格按政府采購的七種方式執行，需要報批報審的必須執行報批報審程序。針對中額采購，則完全采用快速采購的方式。例如90萬元的項目，若采用大額的公開招標方式采購，按照法規要求，等標期至少要20天，若采用快速采購，則時間可以自定義，中山大學設置的是5—7天。為提高效率，中山大學設計了“快速采購系統”，借助系統可以更快速地實現中額采購。針對小額采購，則充分體現用戶需求和用戶優先選擇權，用戶可以指定品牌型號，并通過網上競價系統，快速、便捷、自主地完成采購。為更好地防范政策風險，中山大學將相關的政策參數內嵌到采購信息系統之中，做到智能化提醒，減少人為判斷失誤或遺忘，實現“雪橇道”式的采購執行。

廉政風險

要做到采購廉政不出事，需要系統性地落實采購廉潔防控工作，我們將紀監要求的“三不腐”（不敢腐、不能腐、不想腐）的要求落實為廉潔防控的“三防”（制防、人防、技防）。下面逐項剖析具體做法。

第一，“制防”就是將采購廉政風險關到制度的籠子里，通過對制度體系的查缺補漏，不斷修訂和完善制度和規則，做到制度管人、不留后門。對制度的修訂完善，可以通過分析研究采購廉政案例，吸取其中的經驗教訓，補充修訂到自己的制度中，在制度防范中對采購相關各方（用戶、供應商、專家、經辦人、招標代理）的敏感行為要有嚴格的規范要求，這些行為包括：

用戶方面，聯合供應商量身定制采購需求，虛報采購預算，在采購過程中向供應商透露采購相關信息，在評審過程中發表傾向性言論，引導其他評審專家，將評審內容透露給供應商，聯合意向供應商質疑、投訴，對非意向供應商進行勸退，將中標供應商的投標文件內容透露給意向供應商，對中標的非意向供應商進行刁難，在合同履約驗收過程中制造阻礙。

供應商方面，破壞公平競爭，控標圍標，相互約定一致抬高或者壓低投標報價，約定輪流中標，濫用供應商質疑投訴權力，職業投訴敲詐中標人，賄賂用戶，賄賂評審專家，賄賂經辦人或代理。

評審專家方面，在評審過程中發表傾向性言論，引導其他評審專家，在未發布結果之前將評審結果透露給供應商，通過拒絕簽字等不正當方式要求增加評審費，與供應商勾結接受賄賂、操控評審結果。

經辦人和招標代理方面，向目標供應商透漏已報名或投標供應商信息、協助圍標串標、暗示評審專家、與用戶合謀獲利等。

對上述敏感易發的高危行為的管控，除了加強采購部門的內控管理，還需要借助監察、審計等其他部門的外部力量，定期或不定期地對重要風險點、負面清單、重大項目等進行審查、抽查和監管。

第二，“人防”就是加強思想教育，讓風險意識入腦入心。“人防”主要是針對負責采購的職能部門人員和采購用戶，可以通過多種形式開展廉政教育。一是定期廉政專題學習、典型案例研討，提升采購人員的風險意識；二是邀請紀監、審計、行業專家講授專題報告，聯系當地監獄開展警示教育和主題黨日活動，提升規則意識；三是定期開展廉政談心談話，做到“咬耳扯袖紅臉出汗”，防微杜漸；四是制定用戶“三不”，在采購系統登錄首頁，警示采購人員做到“不鎖定、不泄露、不宴請”。在“人防”方面，由于一些項目背后錯綜復雜，經辦人還要有承擔“三黑”（背黑鍋、挨黑槍、扮黑臉）的勇氣。

第三，“技防”就是運用各種技術手段，監控和防范采購廉政風險。除了傳統的錄音、錄像、IP和MAC地址外，還可以通過大數據分析，比對特征量，找出異常值。這些特征量可以包括：中標率異常（極高、極低）、授權人異常、專家評分異常、非正常一致、僅三家投標項目比率等。中山大學嘗試設計了采購監督系統，不僅可以對全年的采購項目進行快速“體檢”，而且可以通過與電子招投標系統的對接，實現在線的預警、報警，解決人工難以實時比對和判斷的難題。

優質高效

優質、高效地完成采購預算任務是衡量采購績效的重要因素，優質體現為是否在項目預算內，采購到用戶滿意的產品或服務，高效體現為在最短的時間內完成采購任務。網上對政府采購的詬病主要就是“質次、價高、效率低”，如何快速地采購到用戶滿意的優質產品和服務呢？要做到優質高效，筆者覺得需從三個方面入手。

第一，靠前服務，深入調研，提升滿意度。采購部門首要屬性是服務，服務對象的認可是體現服務質量和水平的重要標志。但由于采購工作有很強的政策和廉政要求，此項工作仍隱含著很強的管理屬性，特別是當用戶的要求與法規政策不符、對采購結果不滿意，用戶就很容易產生對采購部門的怨言。如何解決這種業務性矛盾？筆者認為：首先是堅持不能“放水”，放松要求不僅會帶來政策風險，還會帶來廉政風險；其次是要深入調研，了解用戶的真實需求，從用戶的利益與風險出發和用戶充分溝通違規對用戶帶來的風險隱患；最后是分析用戶特殊要求的政策風險指數，在不踩政策法規紅線的前提下，可以對一些關鍵參數有較高的要求，以采購到用戶滿意的最好產品和服務。另外，好的采購是從需求調查開始的，靠前服務、提前服務會獲得用戶大量點贊。

第二，借助信息化，優化管理，提高能力。人手不足、項目趕工、質疑投訴是采購管理部門的普遍難題，要解決這些問題，單靠加班加點是不行的。因此，核心的問題是“省時間、提效率”，信息化是緩解這一矛盾的重要工具，為此，中山大學設計了一整套信息化管理工具，來規避政策風險、廉政風險和提高工作效率，這些信息系統解決的問題如下。

“采購管理系統”是個全流程審批、管理系統，可自動調用不同執行系統的數據，減少人工重復輸入，實現移動端快速審批，使得預算執行進度、招投標進程等項目執行狀況一目了然。

“需求調查系統”是按照財庫〔2021〕22號文的要求，將相關調查表格模板化、數字化，并結合已有數據和市場數據，調動潛在供應商積極參與，以將法規要求落地、落實，并減低需求調查難度。

“智能專家庫系統”是對現有專家庫系統的迭代，主要解決“抽取不精準、履職不盡責、補抽不智能”的問題。

“快速采購系統”主要是解決政府采購限額以下的非政府采購項目，在采購時限上采用自定義，在采購文件與響應文件方式上采用數字化，在評審機制上采用自動評審輔助人工評審相結合。

“電子招投標系統”可以實現對委托項目的管控，委托項目的數據在自己的系統上，同時方便實現全流程電子化、法規內嵌等個性化要求，做到對項目進程狀況完全掌握。

“監控預警系統”是采購“技防”的工具，可以實現對采購項目的快速“X光審查”，對接采購執行系統也可以實現預警的功能。

第三，建設團隊，規范培訓，提高戰斗力。對團隊中的每位同事，根據其具體情況，都要明確其學習任務和本領目標，每周固定時間舉行內部業務培訓、案例研討，積極開展同行交流，參加行業培訓、業務競賽等活動，形成喜歡鉆研、“必”求甚解的學習氛圍，不斷提高每位成員解決疑難雜癥的水平。

（作者單位：中山大學政府采購與招投標管理中心）

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