申蔓飛：兩級架構管理下如何準確定位

申蔓飛：兩級架構管理下如何準確定位

——“十一五”貴州國稅系統(tǒng)政府采購執(zhí)行情況調研

“省局—市（州、地）局”兩級架構管理模式帶來的采購效率普遍下降的矛盾日益凸顯，基層對提高采購效率的要求越來越強烈。

國稅系統(tǒng)政府采購工作從2005年歸口財務部門以來，圍繞改革目標做了大量艱苦細致的工作。但成效如何、問題何在、下一步的方向何在？帶著這些問題和困惑，我們對“十一五”貴州國稅系統(tǒng)政府采購工作的開展情況和“十二五”工作規(guī)劃進行了反思和探討。

不斷夯實基礎工作

一是采購規(guī)模穩(wěn)中有升，采購集中度不斷提高。“十一五”期間，貴州省國稅系統(tǒng)累計采購28361萬元，采購范圍不斷拓展，其中貨物占55%，服務占17%，工程28%。采購權集中在省、市（州、地）局，其中省局集中了車輛、保險和服務器等采購。

二是采購制度和內部管理不斷完善。省局相繼制定出臺了政府采購管理實施辦法、工作流程、檔案管理、協(xié)議供貨、家具采購等制度辦法，形成了一套完整的內部管理制度體系。

三是采購程序和運行機制不斷規(guī)范。從內部監(jiān)督和審計各部門反饋的情況看，各級國稅機關政府采購工作基本做到程序規(guī)范、結果公開。“三位一體”的運行機制發(fā)揮了積極作用。

四是采購隊伍能力和素質得到提升。積極開展政府采購法律和業(yè)務培訓，人員普遍輪訓了2遍。通過治理商業(yè)賄賂、采購執(zhí)行情況專項檢查、內控機制建設等建立了反腐倡廉長效機制，人員的廉潔自律意識明顯增強。

問題不容忽視

在調研過程中，基層單位對政府采購工作的不滿意，概括起來是“繁、難、低”：所謂“繁”，基層單位反映，一是制度要求過多顯得繁瑣，二是程序繁瑣，三是內部管理環(huán)節(jié)多。

所謂“難”， 一是采購目錄執(zhí)行難。政府集中采購目錄由總局選擇性做公開招標，對下實行協(xié)議供貨。目錄中總局未做公開招標的項目由各省組織集中采購，但是由于一些項目如汽車加油、汽車維修、印刷、會議、物管等屬地性較強，省局集中采購的難度很大，而不集中又存在管理風險，因此目錄執(zhí)行處于兩難境地。二是專家抽取難。市（州、地）級專家?guī)觳唤∪恍╉椖坎少徯璧绞〕浅槿＜遥h級專家更是屈指可數(shù)。三是基層售后服務難。受地理位置偏、采購量小等因素影響，服務商的積極性不高，經(jīng)常出現(xiàn)售后服務成本高、效率低、服務差等投訴問題。四是供應商管理難。供應商有一套完整的政府采購供貨、維護和管理制度，但采購方對供應商及其供貨方行為的約束僅依靠合同，缺乏全面、系統(tǒng)的監(jiān)管制度。

所謂“低”，一是預算約束力和執(zhí)行率低。“十一五”期間，貴州省政府采購預算（含工程）的平均執(zhí)行率為40.30 %，遠低于同期全國平均水平。特別是工程項目，有預算不執(zhí)行或執(zhí)行不到位的現(xiàn)象較突出。二是政府采購效率仍較低。如汽車采購，從辦理控購手續(xù)到車輛交付使用，需長達數(shù)月。

上述問題的存在，主要有幾個方面的原因：在制度要求層面上，一是政府采購預算編制要求的準確性與預算收入不確定性的矛盾。中央單位的預算收入來源由中央和地方收入組成，地方收入不穩(wěn)定、不確定的特點導致各級預算單位在編制政府采購預算時，往往寬打窄用，爭盤子，政府采購預算在編制環(huán)節(jié)就出現(xiàn)的不準確問題，在客觀上影響了政府采購預算的執(zhí)行。二是政府采購制度要求和地方實際情況脫節(jié)。如在目錄制定上考慮了中央在京單位，而沒有針對垂直管理系統(tǒng)制定適合執(zhí)行的目錄。市（州、地）和縣（區(qū)）財政部門專家?guī)斓慕ㄔO速度和財政部對專家抽取的要求客觀上存在差距。

在管理層面上，一是現(xiàn)行兩級架構的管理模式影響了采購效率。在現(xiàn)有模式下，基層單位的所有采購需求要上報市（州、地）國稅局或省局統(tǒng)一采購，內部流轉層級越多，采購效率越低。二是政府采購預算（計劃）和執(zhí)行缺乏有效銜接，采購計劃執(zhí)行不均衡，往往到年底突擊采購。

在執(zhí)行層面上，政府采購服務基層的手段和方法相對缺乏，重管理輕服務。另外，組織機構不健全，采購人員能力水平、積極性在一定程度上也制約了采購工作的開展。

圍繞中心持續(xù)改進做好采購工作

“十二五”時期，貴州國稅系統(tǒng)將按照“改革模式、準確定位；改進方式、提高質效；強化素質、提升能力”的思路扎實抓好政府采購工作。

改革模式，準確定位。“省局—市（州、地）局”兩級架構管理模式帶來的采購效率普遍下降的矛盾日益凸顯，基層對提高采購效率的要求越來越強烈。改革管理模式，就是要取消兩級架構的模式，按照集中不集權的思路，在三級之間合理劃分采購權限，實行分類分級管理。一是合理劃分采購權限，突出采購主體地位。在政府采購目錄內的貨物和服務，總局已實行批量采購和協(xié)議供貨的，采購權限下放到縣（區(qū)）國稅局，由其直接與總局確定的供貨商簽訂合同，或在協(xié)議供貨平臺直接采購。總局未做協(xié)議供貨的，根據(jù)規(guī)模大小劃分省局和市（州、地）國稅局的權限實行協(xié)議供貨，各級自行采購。公開招標和競爭性談判項目，由省局（或市級）統(tǒng)一委托招標代理機構采購。二是明確劃分管理權限，突出管理職能。各級負責對下級國稅局的業(yè)務指導、監(jiān)督和業(yè)務培訓，同時強化審批和備案管理，切實提高采購質效。

改進方式，提高質效。一要強化制度的落實完善。去年，我們建立了政府采購內控機制，并根據(jù)制度要求和工作需要編寫了工作手冊，實現(xiàn)了工作流程標準化。要組織各級財務部門學習相關制度，積極宣傳，加大制度執(zhí)行力度，通過執(zhí)法監(jiān)察、內部審計和考核通報等方式確保制度的落實。二是實現(xiàn)基礎管理的精細化。要科學、準確編制政府采購預算，均衡、合理、及時執(zhí)行政府采購計劃。要分類制作各類常用采購文件范本，全省統(tǒng)一文書使用。要嚴格執(zhí)行規(guī)范的采購程序，重點環(huán)節(jié)的采購資料要保存完整、及時歸檔。三是實現(xiàn)管理手段科學化。要通過政府采購信息平臺的應用，實現(xiàn)政府采購的公開化、透明化，方便采購人實施采購活動。同時，要通過政府采購信息平臺的應用，做好信息數(shù)據(jù)的分析利用，強化日常監(jiān)督。四是強化供貨商的管理。要健全完善政府采購供應商管理服務制度和運行機制，保證各級國稅局對供應商的管理做到固定化、常態(tài)化。要建立政府采購售后服務聯(lián)系制度、跟蹤評價機制等，并將評價結果作為選擇供應商的一個標準，切實將售后服務和產(chǎn)品入圍結合起來。要積極嘗試推行售后服務的本地化，切實解決偏遠縣（區(qū)）局服務難的問題。

強化素質，提高能力。要通過理論培訓提高政府采購政策水平，又要善于崗位練兵，從實踐中幫助采購人員提高實戰(zhàn)能力，培養(yǎng)專家型、專業(yè)型人才。（作者單位：貴州省國家稅務局財務管理處）