【2012中國政府采購理論與實務(wù)研討會發(fā)言摘要②】

【嘉賓】

賈康：財政部財政科學(xué)研究所所長

于安：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授

徐煥東：中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授

楊全斌：解放軍后勤學(xué)院軍隊物資采購教研室主任

楊蔚林：西北政法大學(xué)國際法學(xué)院教授

王叢虎：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

裴育：南京審計學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院院長

倪東生：北京物資學(xué)院教授

羌建新：國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長

趙勇：國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長

黃冬如：財政部財政科學(xué)研究所博士后

呂漢陽：中國信息中心助理研究員

（本版攝影/陸愷本版文字/趙家旺 田冬梅 王珅）

賈康：政府采購改革的主導(dǎo)特征是強調(diào)集中

財政部財政科學(xué)研究所所長 賈康

因應(yīng)政府采購改革步入新時期后出現(xiàn)的新情況、新問題、新要求，需要我們正視挑戰(zhàn)，興利除弊，在創(chuàng)新中積極進取。

所謂正視挑戰(zhàn)，是要在充分肯定政府采購改革領(lǐng)域中取得的進展和成績的同時，還要看到社會方方面面也在更多地關(guān)注政府采購運行中的實際表現(xiàn)，特別是關(guān)注現(xiàn)在實際存在的一些問題。

當(dāng)前，政府采購正面臨著諸如媒體曝出的“高價采購”、串標(biāo)圍標(biāo)、潛規(guī)則等一些問題，這些具體案例上顯現(xiàn)的矛盾在社會上造成的影響給政府采購制度改革也帶來了不小的沖擊。事實上，以集中采購為主導(dǎo)的政府采購的制度建設(shè)，原則上就是要形成制度上的嚴(yán)密與高效，在廠商和廠商、廠商和官員、官員和官員之間交叉地形成一種監(jiān)督和制約，誰都不能夠像過去那樣簡單地用公共資金，慷國家之慨，中飽私囊，給自己或者是相關(guān)利益者做利益輸送等等。原理是很清楚的，但是實際運行中有時會發(fā)生扭曲，會有人搞暗箱操作，搞私底下的名堂。

客觀而言，對于這些實踐中的突出問題，我們依然缺乏一些很清晰的解決方案，也沒有明顯地看到法律層面解決矛盾、糾結(jié)的實質(zhì)性進展。比如，時至今日人們還常提的《政府采購法》跟其他法的矛盾與對接問題。

事實上，一部法的建設(shè)往往都是先有框架，框架動態(tài)優(yōu)化成為一個從立法精神到具體要領(lǐng)、再到操作規(guī)則都能夠進入良好狀態(tài)的這樣一個全面文本，是要經(jīng)過一個比較長的歷史過程的。在這種情況下，特別是在公民意識覺醒、價值比較利益觀念增強、公共監(jiān)督社會心態(tài)上漲、績效問責(zé)意識提升等具體工作環(huán)境下，我們在工作中如果要體現(xiàn)出有一定的水準(zhǔn)和工作的能動性，不能簡單地等待相關(guān)的法律框架和工作規(guī)則達到多么清晰的程度，而是需要考慮能不能更能動地、更帶有自覺創(chuàng)新地在一些具體工作方面有所前進。

我認(rèn)為，在實際的工作層面，是不是可以探討從原理上再往下落到制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合層面的一些可操作點上。政府采購改革實際上“改革”兩個字非常重要，因為政府采購過去一向就有，只是分散進行，在分散進行的情況下，弊病叢生已經(jīng)成了公開的秘密，到了現(xiàn)在這些年所說的政府采購工作，就是要落實在政府采購改革上面。改革帶有一個主導(dǎo)的特征，要特別強調(diào)集中。集中采購是政府采購制度改革的一個核心理念，集中會帶來一系列我們所追求的正面效應(yīng)，形成批量之后，除了可以追求價廉物美的商品之外，還可以形成宏觀調(diào)控中一種擴張或者是收縮的政策工具，并在某種程度上貫徹政策，包括影響產(chǎn)業(yè)政策，推動創(chuàng)新。

這樣的一個原理如果落到制度層面，就是要在總體的框架下能夠集中采購的要堅持集中采購，不能適應(yīng)特定的利益需求把集中采購再拆分，弄成部門的、單位的、各個地方的小中心，那就背離了制度改革的既定方向。在管理層面，比如集中采購最典型的是招投標(biāo)，那么在招投標(biāo)的評審方面，必須要具備相應(yīng)的管理專家、經(jīng)濟技術(shù)專家等而形成一個優(yōu)質(zhì)的專家?guī)臁Ｍ瑫r還要建立方方面面對專家的專業(yè)素質(zhì)和公信程度的考評機制。這就涉及管理創(chuàng)新層面要解決的問題。有了制度框架和管理創(chuàng)新，技術(shù)手段創(chuàng)新就應(yīng)該跟上。比如，政府采購信息庫、資料檢索庫、專家?guī)斓榷紤?yīng)充分融入現(xiàn)代信息處理技術(shù)特色。

通過3個層面的創(chuàng)新互動，應(yīng)該可以形成一套政府采購的典型形式，促進政府采購公信力的提升，各種各樣可能出現(xiàn)扭曲和不良行為的空間都應(yīng)被壓縮掉，政府采購的過程和結(jié)果也可以更為透明地向全社會交代，無懈可擊。這就是興利除弊的應(yīng)有效應(yīng)。

于安：關(guān)注政府采購的市場條件和整體效果

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授 于安

政府采購的社會信用問題

政府采購成為社會的關(guān)注點很正常，反之則可能反常。之所以這么說，有以下3個理由：

第一，公共財政歷來是民主政治、社會和諧的熱點和關(guān)注點之一。憲政革命的導(dǎo)火索也是財政問題，是由如何收錢引起來的。花錢甚至比收錢更引人注目。社會的民主性提高，財政的熱點程度就會變得更高。

第二，政府采購特殊的市場性質(zhì)使其成為焦點。市場運行多數(shù)是在不公開的情況下進行的，因為法律所指的市場交易是指合同的訂立和履行。合同在法律上具有相對性，僅限于合同當(dāng)事人之間，并未強制要求其公開。政府采購則恰恰相反，是把市場活動公開化，那么其在市場交易中的問題的曝光度就必然提高了。

原來相對化的市場活動社會化之后，便產(chǎn)生了兩種可能，一種是其優(yōu)良的部分被昭示于眾，另一種是不清潔的部分被社會所關(guān)注。以此來看，現(xiàn)有市場的污濁度、不清潔度與社會化的政府采購市場活動結(jié)合，就成為了曝光政府不良作為的一個焦點。

因此，如果政府采購所有的工作做好了，就有可能成為促進市場理性化、市場倫理化的一個契機，也可能成為促進政府廉潔化的一個契機。現(xiàn)有市場存在不完善、不清潔、理性程度很低的問題，所有這些缺陷都通過政府采購的渠道反映出來了。這就是政府采購成為眾矢之的，或者是成為社會焦點的重要原因。

第三，政府采購的主流聲音需要有很好的主題選擇。主題選擇包括兩方面：一是工作過程的評價，二是工作結(jié)果的評價。

我感覺，目前主流聲音對政府采購工作過程的描述細節(jié)化的程度高了，曝光度也高了。但是，政府采購作為一項制度，對其整體在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的效果的調(diào)研、統(tǒng)計、評估，是目前需要繼續(xù)努力的方向。因為人們最終會對采購過程有一個判斷，包括政府采購整體的作用發(fā)揮得如何、政府采購的宗旨是否達到、達到的程度有多高等等。主流媒體可以把政府采購工作的結(jié)果當(dāng)做一個選擇主題。比如政府采購對經(jīng)濟社會發(fā)展的推動力度到底有多大？推動程度可以用量化指標(biāo)來表達。

政府采購的整體作用問題

《中國政府采購報》此前舉辦了“政府采購與公共服務(wù)•中國政府采購高峰論壇2011”，把政府采購與公共服務(wù)作為主題，想借此使各方對政府采購在政府公共服務(wù)中的作用能夠得到整體的認(rèn)可，能夠達到更高的社會共識、業(yè)內(nèi)共識，從而實現(xiàn)政府采購作用的更新與提高。

在政府采購整體作用上，我談以下兩點看法：

一是政府采購的公共服務(wù)性與政府的公共服務(wù)性關(guān)聯(lián)在一起，與財政在公共服務(wù)政府建設(shè)中的作用聯(lián)系在一起。如果政府是公共服務(wù)型的，財政是政府公共服務(wù)職能的重要組成部分，那么勢必政府采購應(yīng)當(dāng)把實現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)和財政的公共服務(wù)目標(biāo)作為自己的目標(biāo)。

政府采購自身的定位不完全是自給自足的、孤立的，而是作為整個政府和財政工作的一個組成部分來做的。今年，我參加了聯(lián)合國的會議，聯(lián)合國貿(mào)法委將《貨物、服務(wù)和工程采購示范法》修改為《公共采購示范法》。由此可以看出，一個健全的、穩(wěn)定的市場下的政府及其政府采購，一定是包含公共服務(wù)的。也就是說，政府公共服務(wù)的規(guī)模需要穩(wěn)步增長。在整體上來看，隨著上級政府對下級政府轉(zhuǎn)移支付能力的增強，我國公共服務(wù)占政府采購中的比例將會穩(wěn)步提高。

二是政府采購機制、體制、法制的問題。我認(rèn)為，政府采購的法制建設(shè)嚴(yán)重脫離了我國發(fā)展的需求，如何建立起一個好的法律體系，仍然是我們沒有完全做好答卷的一項內(nèi)容。目前對于市場的法律主要是加強民法、商法的基礎(chǔ)作用。民事商事作用的發(fā)揮，在很大程度上必須依靠理性的商業(yè)慣例及其社會倫理。但是目前我國市場形成理性商業(yè)慣例的能力很弱。由于整個社會的倫理化程度較低，勢必會影響到市場自治性規(guī)則的理性程度。由于社會倫理的支撐能力很差，形成了一系列不潔凈的商業(yè)慣例。當(dāng)政府采購面向市場時，這些商業(yè)慣例就會影響政府采購，從而影響政府的作用和廉潔性。所以，現(xiàn)在我們看到的政府采購的消極面，跟法律上對市場規(guī)則的構(gòu)建和對市場的監(jiān)管不足有重大關(guān)系。

現(xiàn)在我們應(yīng)該看得很清楚，當(dāng)政府放棄計劃以后，市場并不會立刻形成理性的商業(yè)體系，各種不同背景的人在商業(yè)慣例的形成過程中，都會發(fā)生作用。制度的形成是比較緩慢的。所以我們要有使命感，一方面通過推動政府的廉政建設(shè)，構(gòu)建一個好的政府采購市場，為整個市場的理性化、倫理化提供一個示范。另一方面，還要重視政府采購整體的效果和推動發(fā)展的效果。

所以說，我們不應(yīng)過多地注意政府采購工作過程當(dāng)中的細節(jié)，而要從政府采購整體上把握。可以看到，政府的采購、政府的消費對不同產(chǎn)業(yè)，尤其是在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，已經(jīng)發(fā)揮了很大的作用，這樣能夠讓社會對政府采購的正面看法有足夠的事實支撐。

徐煥東：建立職業(yè)專家評審制度

中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授 徐煥東

當(dāng)前我國政府采購實踐操作中，不少問題的產(chǎn)生都與現(xiàn)行的專家評審制度相關(guān)。從實踐反饋來看，現(xiàn)行的專家評審制度主要存在以下問題： 一是專家不專。二是專家不“職”，即政府采購評標(biāo)專家都不是職業(yè)專家，專家的流動性較強。三是專家不“責(zé)”，目前評標(biāo)專家一方面責(zé)任不明確，另一方面，如果專家有責(zé)任，很難追究。還有就是專家難找，專家難管等等。我國將幾千億元的采購交給兼職專家決定，是否不妥？我覺得這是一個值得認(rèn)真思考的問題。

對于當(dāng)前專家制度的改革，我認(rèn)為應(yīng)該有一個新的思路，即建立職業(yè)專家評審制度、建立專家評審協(xié)會進行統(tǒng)一管理。改革的總原則就是專家要專、專家要“職”、專家要“責(zé)”、專家要好管，建立一支相對穩(wěn)定的、專業(yè)的職業(yè)評審隊伍。具體而言，要建立4個機制：

第一，建立專家準(zhǔn)入機制。這個準(zhǔn)入就是要通過考試，在對專家進行適當(dāng)?shù)姆诸惖幕A(chǔ)上進行考試。只有通過各項考試，才可以成為某個方面的評審專家，而不是像目前僅僅是按照職稱、學(xué)歷等標(biāo)準(zhǔn)予以入圍。

第二，建立專家的選擇和保密機制。對于專家的選擇是要通過準(zhǔn)入考試，建立一支真正的職業(yè)專家隊伍。而保密機制，就是隨機抽取。我有一個不是很成熟的想法就是建立一個職業(yè)評審專家協(xié)會，專家隊伍是全國性的，每個地方的項目都可以在全國范圍內(nèi)抽取評標(biāo)專家，專家評標(biāo)不一定都要到現(xiàn)場，而是可以通過網(wǎng)上評標(biāo)予以實現(xiàn)。具體抽取的過程完全是網(wǎng)上自動的、格式化的，而且整個評審過程中都是保密的，評標(biāo)結(jié)束后則必須公開專家評審的情況，實現(xiàn)后續(xù)透明。

 第三，建立專家有序作業(yè)機制。這里提到的專家作業(yè)和操作的內(nèi)容，主要可以分為3個部分，一是需求把關(guān)，即專家可以參與需求論證，對于采購人購買產(chǎn)品從功能和技術(shù)角度進行論證。二是參與評審。三是專家決策，即專家建議可以作為解決爭議的參考意見。

第四，建立專家的晉升和淘汰機制。對于職業(yè)專家，干得好可以晉升，干得不好就要淘汰，還要有專家的管理機制。

當(dāng)然，上述改革設(shè)想是否可以有效改善當(dāng)前專家評審制度中凸顯出的問題，有待進一步的論證和實踐的檢驗。而且這種改革不涉及修改《政府采購法》等大動作，是否切實可行？希望與大家一起探討和研究。

【盤點】2011，理論前沿重點關(guān)注

1 “十二五”理論發(fā)展

 “十二五”起步之年，政府采購迎來新的理論和實踐發(fā)展契機。面對新形勢、新特點，政府采購有哪些需要進一步深化研究和探索的命題，應(yīng)該在哪些方面有所作為？本報于年初策劃了“十二五“理論前瞻選題，邀請多位業(yè)內(nèi)一流專家，分別從財政綜合改革、采購需求控制、市場建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、救濟機制構(gòu)建等方面對“十二五”政府采購發(fā)展問題進行了前瞻探討。

2 管窺美國政府采購制度

適應(yīng)實踐的發(fā)展變化，我國對國外經(jīng)驗的關(guān)注重點開始從整體制度框架向?qū)嶋H案例和具體操作細節(jié)轉(zhuǎn)變。3月至8月，本報先后刊登美國政府采購體制管錐篇8個專題，從學(xué)歷教育、發(fā)展理念、學(xué)術(shù)氛圍、具體人物和案例方面，對美國政府采購制度的點點滴滴進行了深入觀察和詳細記錄。此后，又詳細介紹了印第安納等州的地方采購政策。

3《示范法》修訂

被各國政府采購立法廣泛借鑒的聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》于今年完成了最后的修訂，并最終通過了《公共采購示范法》。本報及時跟蹤了修訂的進展情況，并先后推出兩期專題，對《示范法》修訂的主要內(nèi)容和影響做了深入解讀。

4 歐盟公共采購立法改革

歐盟公共采購立法改革步伐不斷加快。作為發(fā)達國家政府采購的一面旗幟，歐盟立法改革的每一步動向都值得探究。本報對其改革的重點、步驟進行了深入報道。

5 中國加入GPA談判

過去一年，我國加入GPA取得了實質(zhì)性進展，先后提交了第二次、第三次出價清單。本報圍繞GPA的規(guī)則、我國的出價清單、加入GPA的意義和影響等內(nèi)容進行了系統(tǒng)報道。并配合GPA談判進程，參與GPA國際研討會，并就國外專家的觀點和態(tài)度做了延伸報道。

6 扶持中小企業(yè)

中小企業(yè)生存和發(fā)展困難重重，政府采購如何扶持中小企業(yè)成為熱門話題。本報圍繞中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、政府采購信用擔(dān)保等話題進行了深入探討。同時，本報全程參與第5屆政府采購國際研討會，并在其后推出了專題報道。

7 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

《中國政府采購報》創(chuàng)刊一周年會議提出的政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)問題成為各地實踐工作的重點內(nèi)容。圍繞什么是標(biāo)準(zhǔn)化、如何開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等問題，本報從理論和實務(wù)角度進行了持續(xù)關(guān)注。

8 預(yù)算管理

隨著實踐的發(fā)展，關(guān)于預(yù)算管理的理論和實務(wù)研究不斷推陳出新。過去一年，本報召開了部分省市政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行經(jīng)驗交流研討會，結(jié)合實踐中的新特點對政府采購預(yù)算問題進行了探討，并刊發(fā)了建立政府采購框架預(yù)算的新觀點。此后，圍繞湖南政府采購實名舉報事件，從財政專業(yè)視角對預(yù)算管理中的問題進行了分析探討。

9 政府采購與公共服務(wù)

隨著政府采購制度的發(fā)展，公務(wù)服務(wù)日益成為政府采購的一張閃亮名片。本年末，在中國政府采購高峰論壇2011召開之際，本報對政府采購與公共服務(wù)命題進行了全方位的理論和實務(wù)探討。