從營商環境的三個層面要求看政府采購工作

【業內觀點】

從營商環境的三個層面要求看政府采購工作

■ 王玥霖

黨的二十大報告提出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。從目前來看，優化政府采購營商環境有三個層面的要求：一是國內優化營商環境工作，主要是政府主管部門國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）牽頭組織下開展；二是世界銀行營商環境成熟度評估體系（Business Ready，以下簡稱世行評估體系）；三是我國加入世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）《政府采購協定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）的準備。如果說發改委牽頭的優化營商環境工作是國內賽事，那么世行評估體系和加入GPA就是國際賽事。盡管賽道不同，但在整體要求上有相同之處。同時，國際標準對我國優化政府采購營商環境提出了更高的標準，帶來了更大的挑戰。

GPA對政采營商環境的要求

——我國加入GPA的背景。GPA是WTO的一項多邊協議，目標是消除國際間的貿易歧視，促進成員方開放政府采購市場，推動貿易全球化，其實質是將最惠國待遇、國民待遇、非歧視原則等延伸到政府采購領域。雖然我國加入WTO已經20多年了，但至今尚未加入GPA。2021年6月，我國向世貿組織提交了第7份出價清單及政府采購國情報告，表明了我國希望盡快加入GPA的立場和決心。此外，我國加入GPA，是加快構建國際國內“雙循環”新發展格局的需要，也是我國與世界互利共贏的事情，既有利于外國企業“引進來”，又有利于我國企業“走出去”。對于國內而言，就是用國內部分政府采購市場的開放，換取相應的國際政府采購市場對我國企業的開放。在加入GPA后，國家財政支出在國際上的話語權、影響力將進一步提升。對于國外而言，中國作為世界第二大經濟體和世界上最大的發展中國家，政府采購市場背后所蘊含的商機將對國際貿易產生重要影響。換言之，我國加入GPA將極大地開拓參加方的政府采購市場容量，為世界經濟繁榮作出新貢獻。

——加入GPA應遵循的原則要求。GPA強調非歧視性原則、公開性原則。非歧視性原則是指，本國以外的其他國家的供應者和貨物及服務所享有的待遇不應低于本國的供應者和貨物及服務所享有的待遇，且不能通過制定法律和法規等方式保護本國產品和企業，借此歧視他國的產品和企業。該原則強調政府采購流程的公平公正，以確保采購結果的有效性、合理性和公正性。公開性原則是指，GPA成員方應公開本國與政府采購制度相關的法律法規，公開政府采購的招標活動、招標信息和結果，且要求有效地減少在政府采購過程中的貿易壁壘，推進政府采購全球化進程。

世行評估體系對政采營商環境的要求

——參加世行營商環境報告的相關情況。世行營商環境報告顯示，2013年至2018年我國排名前移50位。2020年，我國排名從2018年的第78位上升到2020年的第31位。2021年，世行暫時中止全球營商環境報告的評估。經過近兩年的停擺，世行發布了新的營商環境評估體系即世行評估體系。筆者認為，世行評估體系體現了營造更高水平營商環境的指向，并總結了許多國際上優化營商環境的成功實踐，對我國具有重要的借鑒意義。同時，世行評估體系是我國優化營商環境、對標國際一流標準的一次全方位“體檢”。

——世行評估體系的相關要求。從2023年開始，世行將涉及政府采購的指標由原來的觀察指標調整為評分指標，共有48項具體指標，以全面衡量影響私營部門整體發展的政策服務環境。具體來看，世行對政府采購涵蓋了三個維度的考核：一是監管框架，體現在市場準入條件的設置、采購的最高性價比、采購過程的公平性和透明度；二是公共服務，體現在采購項目的交易成本、采購的透明度和數字化水平；三是辦事效率，體現在投標的政策障礙、授予合同的時間和收到付款的時間。

國內優化政采

營商環境的要求

我國對優化營商環境的認識已經從單純的以優惠政策“招商引資”轉向對市場主體全生命周期的服務和監管，提升市場主體的滿意度。

2020年1月1日，《優化營商環境條例》正式實施，其中要求“政府采購應當公開透明、公平公正，依法平等對待各種所有制和不同地區的市場主體，不得以不合理條件或者產品產地來源等進行限制或排斥”。

2022年3月，中共中央、國務院發布了《關于加快建設全國統一大市場的意見》，要求“持續清理招標采購領域違反統一市場建設的規定和做法。制定招標投標和政府采購制度規則要嚴格按照國家有關規定進行公平競爭審查、合法性審核。招標投標和政府采購中嚴禁違法限定或者指定特定的專利、商標、品牌、零部件、原產地、供應商，不得違法設定與招標采購項目具體特點和實際需要不相適應的資格、技術、商務條件等”。

以上述文件為基礎，各省市對政府采購營商環境提出了更具體的要求，主要體現在完善政府采購領域信用體系建設、推廣政府采購領域電子證照和電子簽章的應用、提高對中小企業預付款比例、加快政府采購項目資金支付速度等。

未來優化政采

營商環境的建議

綜合上述分析可見，無論是國內工作考核，還是世行評估體系或GPA，對政府采購的要求普遍體現在破除體制障礙、減少制度成本、改善效率消耗、救濟權利損失等四個方面。筆者認為，未來政府采購工作也應圍繞上述四個方面進行完善。

——破除體制障礙，維護市場秩序。一是完善法律法規體系。加快推進相關法律之間的協調，最理想的是實現《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》的合一。同時，推進國內政府采購法律法規與國際規則的銜接，以更好地適應國際市場。二是建立公平競爭制度政策。對現行的規范性文件進行自查清理和專項檢查，包括清理采購名錄庫、備選庫、資格庫等，破除政策上的門檻和壁壘。對新出臺的政策在實施前進行公平性審查，企業參與政府采購不得以所有制形式、組織形式等實施差別待遇。對于不同性別的法定代表人獲取政府采購項目時，不得存在歧視和差異。三是落實采購人主體責任。采購人要建立專門的政府采購內控制度，在市場調查的基礎上，合理確定采購需求，避免采購需求具有指向性、排他性、歧視性條款。

——減少制度成本，強化要素保障。一是減少交易成本。在資金支付上，下調政府采購投標（響應）保證金、履約保證金比例；對有預付安排的合同，鼓勵采購人將預付款比例提高到30%以上。在健全交易機制上，健全通用類貨物和服務的采購需求標準化體系，積極推進批量集中采購；鼓勵采購人自愿聯合采購具有共性需求的產品和服務，提高采購績效。二是支持開展融資。支持銀行業金融機構以政府采購合同為基礎，向中標、成交供應商提供融資，緩解供應商資金壓力。三是引入信用擔保。由專業機構為供應商向采購人、采購代理機構、金融機構提供投標、履約、融資擔保，形成市場化的利益、責任和制約機制，防范政府采購風險。

——改善效率消耗，提升治理效能。一是提高信息公開透明度。建設完善、全面的電子化政府采購平臺，逐步實現在線開展采購評審、投訴處理、合同簽訂、履約驗收、信用評價、資金支付等工作，健全與公共交易平臺信息的共享機制。二是壓縮合同簽訂時間。鼓勵采購人通過完善內部流程，進一步縮短合同簽訂期限。三是提高資金支付效率。要求采購人、代理機構綜合考慮項目情況、供應商資金狀況、市場供需關系等，選擇是否收取投標（響應）保證金；對于確需收取投標（響應）保證金及履約保證金的，允許供應商自主選擇以支票、匯票、本票、保函等非現金形式繳納或提交。從而加快采購資金支付。對金額較小的貨物和服務項目，鼓勵采購人一次性全額支付。

——救濟權利損失，保障合法權益。建立和完善適應法治政府建設和對外開放要求的政府采購投訴專業化行政裁決機制，推行網上質疑、投訴受理制度，提高政府采購監管效能。

（作者單位：廣西財政廳政府采購監督管理處）

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