信用評價為采購人“擇優”代理機構提供依據

【本期關注】

信用評價為采購人“擇優”代理機構提供依據

■ 宋軍

日前，財政部等三部委聯合印發《關于開展2023年政府采購領域“四類”違法違規行為專項整治工作的通知》。其中，在代理機構方面，整治內容包括了代理機構違規收費、逾期不退還保證金等問題。采購人如何規避這些代理機構擇優選擇呢？由此，筆者想就代理機構的信用評價體系建設談談自己的看法。

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）第十九條規定：“采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。”對于“有權自行選擇”，《中華人民共和國政府采購法實施條例》并沒有進行明確和規范。為此，《政府采購代理機構管理暫行辦法》第十二規定：“采購人應當根據項目特點、代理機構專業領域和綜合信用評價結果，從名錄中自主擇優選擇代理機構。”

“擇優選擇”應如何落實？

在財政部出臺的相關文件中，針對代理機構管理模式的改革，筆者的理解主要有三個方面：一是代理機構的發展方向。即按照“科學定位、突出特色、強化服務”的原則確定重點代理領域，不斷細化代理的專業化水平，走差異化發展道路。二是逐步推行信用評價管理。即財政部制定政府采購信用管理相關辦法，明確政府采購信用評價指標和相關評價方法及標準。三是實行專業能力評價。即推動行業協會制定代理機構服務規范和統一的專業能力評價標準，開展專業能力評價，提升代理機構和評審專家的專業化服務水平。

綜上所述，筆者認為，應全面落實實施意見，建立科學、完善的代理機構信用評價體系，讓采購人可以“擇優選擇”代理機構。

制定出臺信用評價管理辦法

規范信用評價工作，應制定出臺代理機構信用評價管理辦法。

代理機構的信用評價工作涉及代理機構的利益，甚至關系“生死存亡”。筆者認為，信用評價體系建設應遵循幾個原則：一是 “公開、公平、公正”原則。代理機構信用評價是一種管理模式，目的是為了規范代理機構執業行為，為采購人選擇代理機構提供一定依據。二是寬嚴相濟的原則。在信用評價過程中，雖然是信用信息的收集、記載、匯總工作，但實質上卻關系行業的發展和企業的“生死”。因此，信用評價應堅持寬嚴相濟的原則，對待原則性問題或違反法律法規的問題，必須嚴肅處理，非原則性問題靈活處理。三是主觀評價與客觀評價相結合。評價行為一般多為主觀評判，在代理機構信用評價中，應更多地考慮客觀評價，將主觀評價和客觀評價合理搭配，使評價體系更加科學，評價結果更有說服力。

另外，筆者認為，可探索將代理機構中國有企業或國有控股企業與民營（私）企業分開進行信用評價。在綜合實力等方面，具有國有企業背景的代理機構比民營（私）企業要占優勢，如果一同評價，最終結果是非特殊情況下，大型的代理機構信用排名大概率靠前，小型代理機構則相對靠后，不利于采購代理市場充分競爭。

在信用評價時間方面，由于信用評價信息的延遲性，信用評價頻率不可太密集，對代理機構信用評價的時間建議以半年為一個周期，這與對集中采購機構的監督檢查規定保持一致，也便于采購人擇優選擇，還有利于相關監督部門監督檢查。

對于信用評價結果，在公開之前，是一個監督管理部門與代理機構“博弈”的過程，代理機構必然會維護自己的權益，因此，需要有一個澄清方式以及反映訴求的渠道等。

信用評價標準設定依據

關于代理機構信用評價標準設定的依據，筆者認為，在目前情形下，依據有三個。

一是《政府采購代理機構管理暫行辦法》。對于代理機構設立的條件，政府采購法第六十條規定：“政府采購監督管理部門不得設置集中采購機構，不得參與政府采購項目的采購活動。采購代理機構與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系。”對于社會代理機構，《政府采購代理機構管理暫行辦法》第十一條規定，代理機構代理政府采購業務應當具備以下條件：具有獨立承擔民事責任的能力；建立完善的政府采購內部監督管理制度；擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的專職從業人員；具備獨立辦公場所和代理政府采購業務所必需的辦公條件；在自有場所組織評審工作的，應當具備必要的評審場地和錄音錄像等監控設備設施并符合省級人民政府規定的標準。

二是政府采購法及其實施條例。我國政府采購法律法規并未對代理機構信用評價標準內容作出明確規定。政府采購法第五十九條規定：“政府采購監督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監督檢查。”政府采購監管部門既然要實施監督檢查，必然是以對代理機構的法定要求作為依據，所以，信用評價體系中標準的設定，應參考有關規定。政府采購法及其實施條例規定的監督檢查主要內容為：有關政府采購的法律、行政法規和規章的執行情況；采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況；政府采購人員的職業素質和專業技能等。

三是代理機構的職責。在委托范圍內，采購人的職責就是代理機構的職責。只要采購人委托給代理機構，并簽訂了委托代理協議，那么代理機構就應該履行采購人的職責。依據我國政府采購法律法規，歸納起來主要有：按《中華人民共和國預算法》的要求編制政府采購預算并按批準的預算執行，講究績效；落實政府采購的政策功能；確定采購需求和編制采購實施計劃；公開、公平、公正地對待供應商；依法處理質疑和配合做好投訴等事宜；合同的簽訂、履行與驗收、支付等事宜；政府采購的績效評價；政府采購檔案的管理；政府采購法規規定的其他職責等。

信用評價標準主要內容定置

筆者了解到，目前有些地方探索的“記分式”“考核式”管理模式，只是考慮要求代理機構不應該怎么做，而不是引導代理機構應該如何做。代理機構信用評價體系建設，關鍵在評價指標標準設定是否科學、評價內容設置覆蓋是否全面、權重要素設計是否合理等。

筆者認為，代理機構信用評價標準總的有兩個部分，硬、軟件情況和執行操作情況。《政府采購代理機構管理暫行辦法》第十一條規定的采購代理機構設立的基本條件，既包括了硬件要求，也包括了軟件要求。其中硬件要求有三個：一是獨立承擔民事責任的能力；二是不少于5名熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的專職從業人員；三是辦公場所、監視設備等的基本要求。軟件實力為制度建設，包括政府采購制度、內控機制和企業管理制度等。

有了高素質的人才隊伍和全方位的管理制度，這只是做好代理機構的基本前提。從政府采購法及其實施條例到《政府采購代理機構管理暫行辦法》對代理機構的監督檢查內容來看，其信用評價內容還必須包括但不限于如下幾個方面：代理機構名錄信息的真實性；有關政府采購的法律、行政法規和規章的執行情況，包括政府采購政策功能的落實；采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況，有些采購方式的采購程序既不能缺少，也不可顛倒；內部監督管理制度建設及執行情況以及政府采購人員的職業素質和專業技能情況，包括采購文件編制水平、與發售、評審組織、信息公告發布、評審專家抽取及評價、員工再教育培訓等情況；政府采購回避執行情況；詢問、質疑答復情況和配合投訴等處理情況；檔案管理情況；其他政府采購從業情況等。

信用評價應注意事項

代理機構的信用評價管理是一項系統工程，關系到政府采購市場的規范與統一，因此應注意如下事項。

一是關于信用評價中的“權重”設定問題。

一般情況下，其信用評價影響較大的事項和內容，其權重設定分值高些、多些。筆者認為，有這三個方面的內容其權重可以相對高些。

——法律法規規定的嚴令禁止的事項。在政府采購活動中，有些是法律法規規定嚴令禁止的事項或負面清單上明令禁止的事項，因此，其權重應相對高些。如以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇等。

——相關硬性指標和條件。在政府采購法規中，對于采購代理機構的硬性指標要求和條件其實不多，而這些硬性指標是開展政府采購活動的基本要求，否則不能開展政府采購代理業務，所以，這些硬性指標和條件其權重要高些。

——客觀評價的分值。在代理機構的信用評價中，主要是通過主觀評價和客觀評價來進行。主觀評價可能因評價者的綜合素質而得出不同的判斷，分別給出好、中、差三種不同的評價，而影響主觀評價結論的因素較多。客觀評價在于有與沒有、好與差之間。它不受評價者其他因素的影響，它是客觀存在的事實。因此，對于需要通過主觀評價的內容，其權重相對要低些，客觀評價的權重相對要高些。

二是注重與政府采購績效評價相結合。

代理機構信用評價體系的建設，要注重與政府采購績效評價相結合，綜合考慮績效評價結果的運用。

三是處理好規范市場和鼓勵發展與競爭的關系。

推行代理機構信用評價管理工作，其目的是為了規范采購代理機構的代理行為，在制定代理機構信用評價管理辦法和信用評價體系時，要充分考慮中小型代理機構的利益，防止壟斷市場的形成。既要考慮規范市場，又要考慮代理機構的專業性，還要考慮市場競爭的充分性。

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