預防供應商不平衡報價損害采購人利益

【聚焦合作創新采購】

預防供應商不平衡報價損害采購人利益

■ 岳小川

前不久，財政部發布了《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），并面向社會公開征求意見。《辦法》的出臺，為政府采購提供了一種新的采購方式，填補了在政府采購方式中對于合作研發創新產品采購方式的空白。

《辦法》主要有以下三方面優勢：一是根據合作研發采購風險巨大的特點，設計了采購人與供應商共擔風險、合作研發，研發成功后采購人通過首購方式直接向供應商采購的制度安排，使得原本供應商無意愿參加研發、采購人無法通過市場機制確定公允研發成本的采購活動，可以通過競爭選擇供應商、通過市場機制確定公允的研發成本。二是對現有的采購方式進行了大膽創新，不限制參加競爭的供應商最少數量，因此合作創新采購不會再出現采購人采購程序走過場、供應商陪標等不良現象。三是科學設置采購程序，在研發供應商評審時規定研發方案的評分權重不得少于50%，突出研發方案對選擇研發供應商的核心主導作用。四是研發供應商評審可以采用兩階段評審法，研發方案評審得分超過合格分數線的供應商才進入第二階段評審。通過以上安排，合作創新采購可以杜絕供應商低價搶標的頑疾。可以說，《辦法》是一部政府采購行業翹首以盼的部門規章，期待其早日正式發布。

但《辦法》仍有進一步完善和提高的空間。特別是對供應商在合作創新采購中可能采用不平衡報價損害采購人利益的情況，筆者認為，《辦法》沒有作相應的預防性規定，實屬遺憾。

一般來講，不平衡報價常見于工程項目。鑒于工程項目的工期長，經常會發生工程變更，供應商通常會采用不平衡報價的策略來謀取更高的收益。例如，對于工期較長的工程，先完成的分項工程報高價、后完成的分項工程報低價，通過不平衡報價提前收取工程款，獲得工程款資金的時間價值；對于發生工程變更的項目，變更后預估會增加工程量的分項工程報高價、變更后預估會減少工程量的分項工程報低價，通過變更提高供應商的利潤。不平衡報價可以為供應商贏得更多的收益，但對采購人而言，利益會受到嚴重損害。

筆者認為，在合作創新采購中，部分供應商可能會在研發總費用的報價上采用不平衡報價策略。《辦法》第二十條規定，研發總費用包括研發成本補償金額與首購費用兩部分。在合作創新采購中，這兩部分費用的支付時間可能相差很長時間，最長達3年。同時，合作創新采購分為兩個階段實施。第一階段是訂購階段，采購人選擇不超過3家供應商為研發供應商，參與研發活動。研發供應商完成規定的研發工作后即可獲得相應的費用補償。第二階段是首購階段，采購人從研發成功的供應商中選擇確定1家供應商進行首購。首購產品供應商按照第一階段評審時確定的首購價格完成首購生產和交貨，在此過程中有些研發供應商可能不會成為首購產品供應商。

基于合作創新采購的以上特點，供應商可以采取不平衡報價策略，即報價時提高收款時間在前的研發成本補償金額，降低收款時間在后的首購費用。例如，同樣是2000萬元的研發總費用，供應商A正常報價，費用構成是研發成本補償金額500萬元、首購費用1500萬元；供應商B采用不平衡報價策略，費用構成是研發成本補償金額1500萬元、首購費用500萬元。供應商A和供應商B在研發競爭談判評審中研發總費用相同，價格得分也是相同的。如果兩個供應商都被確定為研發供應商，供應商A在研發階段的收益只能彌補研發成本，需要完成首購才可以獲得合理的收益，而供應商B在研發階段已經獲得了超額收益，在首購階段可能沒有收益。也就是說，供應商B通過不平衡報價獲得了資金的時間價值。按照3年研發合同和年息5%考慮，供應商A和供應商B的資金時間價值比較如下表所示。

從表格可見，供應商A和供應商B的報價雖然同為2000萬元，但體現為現值時卻有很大差異。供應商A的現值為1804萬元，供應商B的現值為1871萬元，兩者相差67萬元。

更有甚者，供應商B可能有意使其研發產品不通過驗收，以避免被確定為首購產品供應商，原因在于供應商B在首購階段沒有收益甚至虧損。供應商B還可能在完成研發后退出成交供應商的競爭。如此看來，供應商不平衡報價不僅會損害采購人的利益，而且可能導致采購失敗。

為了防止和避免供應商在合作創新采購中采用不平衡報價策略，筆者建議，對《辦法》第十八條第二款作3處修改：一是增加禁止供應商不平衡報價的規定；二是增加對研發總費用價格得分權重的最低限制，避免出現研發總費用價格得分權重過低而造成天價研發合同的情況出現；三是對研發成本補償金額和首購費用的價格權重分別作出規定。其中，研發成本補償金額權重可參照政府采購服務項目價格權重的規定，不得低于10%。首購費用的價格權重可參照政府采購貨物項目價格權重的規定，不得低于30%。研發成本補償金額和首購費用的價格分均采用低價優先法計算。

換言之，將《辦法》第十八條第二款修改為：前款所稱評審因素，主要包括供應商研發方案，供應商的研發總費用和研發成本補償金額，知識產權權屬約定、利益分配、使用方式，創新產品的售后服務方案等。其中，供應商研發方案的分值占總分值的比重不得低于50%；研發成本補償金額的分值占總分值的比重不得低于10%；首購費用的分值占總分值的比重不得低于30%。研發成本補償金額和首購費用的價格分均采用低價優先法計算。

同時，增加《辦法》第十八條第三款，即研發總費用應提供成本分析，禁止供應商對研發總費用作不平衡報價。一旦發現，響應文件作無效處理。

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